【摘要】基于中國式分權結構的政府競爭是中國經(jīng)濟高速增長的重要原因，也是當前中國經(jīng)濟和社會發(fā)展面臨的一系列重大挑戰(zhàn)的根源。通過中央政府與地方政府之間的一個委托一代理模型，我們分析了在中國式的分權結構下，基于“增長”績效的政績考核在特定歷史階段的合理性，并討論了它在中國改革時序中的兩種不同效果。給定地方政府負有“增長”與“發(fā)展”的雙重任務，中國改革的初始狀態(tài)—“增長”與“發(fā)展”雙重不足—決定了“增長”與“發(fā)展”在中國改革的前半段是可以互相補充的。在“增長”與“發(fā)展”互相補充的績效模式下，均衡的激勵合約僅僅取決于兩種績效在考核成本上的對比，這就是為什么GDP在事實上成為地方政府競爭的標尺。但是，隨著改革一次性潛力的釋放，“增長”與“發(fā)展”的績效組合逐漸逼近資源約束下的績效可能性邊界，二者開始呈現(xiàn)出互相替代的績效模式。在新的績效模式下，“增長”績效的提升以犧牲“發(fā)展”績效為代價，“增長”與“發(fā)展‘’出現(xiàn)分野。因此，中國改革過程中前后相繼的兩種不同績效模式解釋了為什么“為增長而競爭”在中國改革的前半段是“趨好的”，而在后半段卻是“趨壞的”。

【關鍵詞】地方政府、增長、政績考核

中文分類號:F120. 3文獻標識碼:A

一、引言

中國經(jīng)濟在過去30年內所取得的巨大成就是有目共睹的。理解中國經(jīng)濟高速增長的一個重要視角是中國式的分權結構。關于分權式改革的好處，經(jīng)濟學界已經(jīng)出現(xiàn)了不少這方面的理論文獻和實證文獻(Maskin and Dewatripont，1995;Qian、Roland，1998;Qian、Roland and Xu，1988，1999 ;? Qian and Weingast,? 1997 )。這些研究的一個主要觀點就是“保護市場的聯(lián)邦主義”( Market-Preserving Federalism)可以為經(jīng)濟發(fā)展提供一個良好的政治基礎。他們認為，分權化導致對經(jīng)濟的推動作用不僅發(fā)生在18世紀的英國和19世紀的美國，而且同樣發(fā)生在當下的中國。與非洲和拉美國家不同，中國的官僚體系不但具有組織經(jīng)濟建設的經(jīng)驗和能力，而且具有龐大、細密和高度組織化的資源系統(tǒng)和關系網(wǎng)絡，這為政府參與經(jīng)濟建設提供了可能。因此，對于中國來講，問題不在于官僚體系是否有能力來培育經(jīng)濟增長，而在于是否有恰當?shù)募顏韺崿F(xiàn)這種能力(Oi,1995 )，中國式分權為地方政府發(fā)展經(jīng)濟提供了這種激勵，這成為中國經(jīng)濟增長的一個獨特原因。

在分權化這一主題下，很多學者論證了地方政府在促進經(jīng)濟增長過程中的作用，比如類似聯(lián)邦制的分權結構增強了政府間的相互制約，從而使國有企業(yè)的預算軟約束趨于硬化(Qian and Ronald, 1998; Li, D. D and Liang,1998);比如地方政府(尤其是浙江、廣東和福建等沿海省份)在政治環(huán)境對民營企業(yè)和私人企業(yè)發(fā)展不利的情況下，通過非常規(guī)的政策操作幫助民營企業(yè)渡過難關(樊綱、陳瑜，2005展; Wenhong Chen, 2007 )。事實證明，在20世紀90年代初開始的國有企業(yè)民營化的浪潮中，地方政府正是其中的重要推動者(張維迎、栗樹和，1998)。另外，在一個分權結構下，為了吸引投資，發(fā)展經(jīng)濟，改善執(zhí)政績效，地方政府會加大對基礎設施的投人(Treisman , 2004 )，這解釋了為什么中國最終擁有了良好的基礎設施(張軍，2007;王世磊、張軍，2008)。很明顯，如果離開對中國式分權的考察，就很難理解為什么地方政府會在經(jīng)濟增長和社會發(fā)展中發(fā)揮著如此重要的作用。

當然，分權化并不是有百利而無一害的，對中國式分權的批評由來已久。在這些批評中，一個重要的觀點是，分權化改革導致地方政府投資競賽，以及投資競賽帶來經(jīng)濟增長的質量下降，經(jīng)濟增長與社會發(fā)展脫節(jié)等問題。早在1990年，沈立人和戴園晨就指出，財政分權帶來了國內市場封鎖和所謂的“諸侯經(jīng)濟”。楊格(2000)指出，由于市場封鎖和地區(qū)競爭，區(qū)域之間會出現(xiàn)投資結構扭曲和產(chǎn)業(yè)扭曲的現(xiàn)象。在中國式分權下，各個地區(qū)為了能夠在未來的競爭中獲得談判優(yōu)勢，往往傾向于全面的產(chǎn)業(yè)投資，尤其是在資本密集度高的產(chǎn)業(yè)(如鋼鐵、汽車、高科技)投資，導致投資膨脹和重復建設(陸銘、陳釗、嚴冀，2004主)。另外，內嵌于政治結構中的晉升制度也強化了地方官員對高增長的偏好，這導致中國粗放和扭曲型的經(jīng)濟增長(周黎安，2004, 2007)。賀振華(2006)通過“尋租”來解釋過度投資和地方保護，在地方官員存在“尋租”行為時，地方的最初決策產(chǎn)能大于后期實際利用的產(chǎn)能，造成產(chǎn)能過剩，進而引發(fā)地方保護主義。類似地，郭慶旺、賈俊雪(2006)在一個三階段序貫均衡模型下分析了地方政府行為對宏觀經(jīng)濟穩(wěn)定的沖擊，分析表明，地方政府在財政利益和政治晉升的雙重激勵下，總是存在著(引進)投資的強烈動機，從而引發(fā)企業(yè)投資沖動，導致對宏觀經(jīng)濟的沖擊。根據(jù)秦朵和宋海巖(2003獨)的一項研究，資本價格對投資需求幾乎無影響，而且投資在各地方之間存在互相攀比的網(wǎng)絡效應。

投資膨脹導致中國的經(jīng)濟增長質量下降。張軍(2002a, 2002b,2005)、李治國、唐國興(2003)發(fā)現(xiàn)，中國的資本一產(chǎn)出比、資本一勞動比、ICOR在20世紀90年代以后顯著上升，相反，全要素生產(chǎn)率(TFP)在整個90年代也是持續(xù)走低，而這些增長核算的總量特征正是經(jīng)濟增長質量下降的表現(xiàn)。饒有趣味的是，上述變化并不僅僅發(fā)生在中國經(jīng)濟增長的宏觀層面，而且也反映在地方經(jīng)濟的層面。在圖1中，我們看到在20世紀90年代以后，各個省份(直轄市、自治區(qū))的實際固定資產(chǎn)投資都顯著上升了。這意味著中國經(jīng)濟中存在著投資膨脹的體制因素(張軍，2002;Sun,1998 ; Rawski , 2002 )，而且這一因素深深地嵌人在中央與地方之間的權力架構之中。根據(jù)中國社會科學院經(jīng)濟研究所經(jīng)濟增長前沿課題組(2005)對中國和東亞國家投資效率的一項比較研究表明，中國經(jīng)濟高投資驅動的持續(xù)性正在受到威脅，固定資產(chǎn)投資效果系數(shù)在1992年以后持續(xù)下降。秦朵、宋海巖(2003)使用1989} 2000年中國分面板數(shù)據(jù)證實和測度了中國固定資產(chǎn)投資的非均衡水平。他們的研究結論表明，投資的非均衡水平就是固定資產(chǎn)投資與國民生產(chǎn)總值之比。根據(jù)這一結論，投資的非均衡性無疑是中國經(jīng)濟中的一個非常顯著的宏觀特征。

1984一2004年各省《市、自治區(qū))實際固定資產(chǎn)投資變動趨勢(單位:億元)

數(shù)據(jù)來源:實際固定資產(chǎn)投資數(shù)據(jù)由各年名義值平減后得出。其中名義值來自《中國統(tǒng)計年鑒》各年，1983一1999年的平減指數(shù)參考了劉明興的計算(由于中國統(tǒng)計部門從1991年之后才公布固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)，以前年度的無法獲得，所以很多學者構造了自己的折算指數(shù)，甚至產(chǎn)生了關于折算問題的專門研究，劉明興的數(shù)據(jù)是其中一種，這套指數(shù)未公開發(fā)表，在此向劉明興致謝。)，19992004的平減指數(shù)由作者根據(jù)官方公布的固定資產(chǎn)投資價格指數(shù)計算得出(1978年不變價格)。

除了投資膨脹與投資效率下降之外，投資驅動型經(jīng)濟增長方式導致的宏觀累積成本也開始凸顯。聯(lián)合國《中國人文發(fā)展報告》指出，環(huán)境問題使中國損失了GDP的3. 5%一8% (UNDP, 2005)。易正(2003)以生態(tài)經(jīng)濟學的方法對中國經(jīng)濟粗放增長的代價進行了計算，結果顯示，中國1997年的生態(tài)成本是GDP的兩倍。任保平和白永秀(2004)的文章也表明，經(jīng)濟發(fā)展成本的絕對量呈上升趨勢。另外，政府通過各種扭曲性政策為生產(chǎn)型企業(yè)提供了各種政策性支持，以政策性支持為基礎的粗放增長產(chǎn)生了大量的宏觀成本(中國社科院經(jīng)濟研究所經(jīng)濟增長前沿課題組，2005)，比如銀行體系高額的壞賬積累(李揚、彭興韻，2005)，重復建設導致的資源浪費(楊格，2000;陸銘，2004)，環(huán)境污染和資源開發(fā)過度等(北京大學中國經(jīng)濟研究中心宏觀組，2004)，內需不足的畸形經(jīng)濟增長、高能耗，地區(qū)增長不平衡程度的加深，以及在此基礎上對經(jīng)濟增長可持續(xù)性的威脅等。王永欽、張晏等(2007)細數(shù)了中國分權式改革的得與失。他們認為，經(jīng)濟分權與政治集權為代表的中國式分權是中國前一階段改革成功的關鍵因素，但是，中國式分權內在的激勵機制又導致了后續(xù)的發(fā)展困境，比如城鄉(xiāng)分化、市場分割和公共品的供給短缺等。

雖然我們無法在分權化改革與所有重要的社會績效之間建立內在的聯(lián)系，也不能用中國式分權解釋中國經(jīng)濟社會變革過程中出現(xiàn)的所有變化和特征，但是，分權無疑是理解這些變化和特征的一個關鍵性變量，這已為大量的文獻所證實。從規(guī)范的角度來看，已有的文獻對中國式分權的評價呈現(xiàn)出了一個時序上的分化過程，這突出地表現(xiàn)在，早期的研究傾向于認為中國的分權化改革為經(jīng)濟高速增長提供了強有力的體制支持，而后期(尤其是近期)的研究卻更多地關注分權化改革的負面影響。在實證的層面，以上兩種觀點都有大量證據(jù)支持，這就增加了我們對中國式分權進行評價的難度。這需要將對中國式分權的理解置于中國社會特定的發(fā)展階段，從而回歸歷史評價的基本立場，這一點構成了本文分析的主旨。本文的基本框架建立在中央政府與地方政府之間的一個委托一代理模型上，我們認為，中國式分權的特征在于向下分權與逆向的政績考核相結合，而這是造成分權效果在改革過程中的時序分化的重要原因。

二、模型:中國式分權下的政績考核

(一)模型的描述

如果我們將龐大的官僚體系看做一個組織的話，那么對組織中各單位的績效進行評估就是組織活動中不可缺少的內容之一(Light, 2006)。在中國特色的行政架構下，地方政府(官員)權力的合法性在很大程度上來自中央的授權，因此，將中央政府與地方政府之間的關系置于一個委托一代理模型中進行討論是合適的。在中國式的分權結構下，地方政府具有組織地方經(jīng)濟和社會發(fā)展的權利和資源，但在政治上卻要對中央負責，即“政治集權、經(jīng)濟分權”(王永欽，2007基)?！皩ι县撠煛币馕吨胤秸仨毥邮軄碜灾醒胝目冃Э己?。根據(jù)分析的需要，我們把中央與地方之間的關系特征化為一個多任務(Muti-task)的委托一代理模型(Dewatripont,Jewitt and Ti-role , 1999)。在多任務委托一代理框架下，地方政府一方面要負責地方的經(jīng)濟事務，另一方面要負責地方的公益性事務和社會事務，并通過在兩類事務上的努力來提高轄區(qū)的經(jīng)濟增長水平和社會發(fā)展水平。為了方便討論，我們把地方政府投人經(jīng)濟事務的努力稱為“增長”努力，而把投人公益和社會發(fā)展事務的努力稱為“發(fā)展”努力。①相應的，地方政府的績效也被分為兩類:一類是“增長”績效，另一類是“發(fā)展”績效。②中央政府根據(jù)觀測到的績效組合水平對地方政府進行支付。

我們假定地方政府具有從事“發(fā)展”與“增長”的權力和資源，這一點在中國式的分權結構下無疑是成立的。另外，地方政府的努力是二維的，這可以特征化為e=( e1，e2 )，其中e1和e1分別代表地方政府(官員)在“增長”和“發(fā)展”活動中的努力水平。C(e1，e2)是地方政府的努力成本，C' >0, C'>0。B(e1，e2)是努力的期望收益，B' > o , B' < 0。地方政府努力產(chǎn)生的信息向量為 （x=μ（e1 ，e2 ) +€，其中μ：R2+ →R2是凹函數(shù)，表示兩個努力變量決定了兩個信息量，:為服從標準正態(tài)分布的觀測誤差，協(xié)方差矩陣為二，這種情況可以表示為:

在這里μ1為在“增長”努力e1下所產(chǎn)生的“增長”績效，μ2為在“發(fā)展”努力e2下所產(chǎn)生的“發(fā)展”績效，【插入圖片01】 。假定中央政府是風險中性的，地方政府是風險規(guī)避的，且風險規(guī)避系數(shù)為常數(shù)，努力成本C(e1 ，e2 )為貨幣等價物。如果地方政府的激勵合約為s(x)=α+βT x,其中βT =（β1 ，β2）那么，地方政府的確定性等價收人為:

為簡化分析，我們假定μ（e1, e2）=（e1, e2）T? 即信息量為 ,如果所有的e1嚴格為正，激勵相容約束轉化為 .中央政府的最優(yōu)規(guī)劃可以寫為：?

這樣，中央政府在滿足地方政府激勵相容約束的條件下確定最優(yōu)激勵合約廠，實現(xiàn)總確定性等價收人(TCE)的最大化。激勵相容對于我們的討論是非常重要的，因為我們是在中國式分權的框架下討論地方政府的行為。在經(jīng)濟分權的情況下，地方政府具有在轄區(qū)組織經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的資源和權利，因此，中央政府的目標必須通過地方政府達成，這里隱含著激勵相容的約束條件。在地方政府兩種努力互相獨立的情況下，解(2)式可得中央政府的最優(yōu)激勵合約為:

(二)政績考核

在中央一地方的委托一代理鏈條中，地方政府的績效壓力直接來自中央。我們在前面通過求解一個委托-代理模型得到了最優(yōu)激勵合約s=∑βi*·μi，但對政績考核中的信息因素卻未做分析。事實上，信息在政績考核中的作用是非常關鍵的。不同的績效指標對應著不同的考核成本，而考核成本又取決于中央與地方在相關績效指標上的信息結構。由于地方政府處于代理鏈條的下方，因此有理由認為它對轄區(qū)內的績效水平有著更為豐富和更為真實的信息。但是，中央政府對各個地方的實際績效水平并不清楚。為了使激勵合約、可執(zhí)行，中央政府需要投人資源以度量地方政府的績效水平。由于“增長”績效是一個數(shù)量型的指標，因此對它的測量和評估是成本很低的，中央政府可以借助于業(yè)已建立的國民經(jīng)濟統(tǒng)計體系對地方政府的“增長”績效進行度量。基于這個認識，我們假定中央可以輕易地測量到地方的“增長”績效，因此中央觀測到的“增長”績效近似于實際的“增長”績效。但是，當轉向對“發(fā)展”績效的測量時，問題變得復雜起來。因為“發(fā)展”績效是一個質量型指標，而度量一個包羅萬象的質量型指標需要大量的信息，這些信息是中央政府所不具備或者不完全具備的。而且，在政府績效考核中存在著嚴重的信息擁堵問題。信息擁堵是威廉姆森(1991)提出的，它不僅指交易各方在相關交易上存在信息不對稱，而且意味著無法在可承受的成本范圍內證實有關的交易狀態(tài)。盡管中央對政府(官員)的考核中實際上已經(jīng)納人了對民生和社會發(fā)展問題的考慮(比如基于民意調查的官員任免)，但由于度量費用過高，以及缺乏相互印證的可能性，一直缺乏明確的指標體系?；诙攘抠M用的考慮，中央觀測到的“發(fā)展”績效往往離散于“發(fā)展”績效的實際水平?；谝陨嫌懻?，我們認為“發(fā)展”績效較之“增長”績效更難度量，即【插入圖片02】。根據(jù)(3)式，度量誤差時與最優(yōu)激勵合約的結構是相關的。在其他因素不變時，【插入圖片03】 負相關。這意味著在一個均衡的激勵合約中，“增長”績效的權重大于“發(fā)展”績效的權重，即【插入圖片04】。這樣一個不平衡的激勵結構必然導致地方政府強烈的“增長”傾向，地方政府會將努力引向對“增長”績效的改善上而忽視對“發(fā)展”的改善。但是，根據(jù)霍姆斯特龍(Holmstrum)和米爾格朗(Milgrom,1991)的討論，為了克服地方政府“唯增長”的行為傾向，中央政府應該弱化對“增長”績效的激勵，甚至應該采取一個固定支付合約，以便保證地方政府能夠投人起碼的“發(fā)展”努力。

三、績效模式轉換與增長危機

(一)兩種績效模式

盡管固定支付在一定條件下可以保證地方政府對“發(fā)展”問題給予起碼的關注，然而，我們并沒有在現(xiàn)實中觀察到中央政府對地方政府的固定支付。中國改革固定支付可以保證地方政府投人更為均衡的努力組合，但卻犧牲了地方政府從事經(jīng)濟建設和社會發(fā)展的巨大潛能，而后者對于一個舉國上下充滿趕超主義文化的社會來講，似乎是更為重要的。事實上，從1980年的“財政分灶”開始，中央與地方之間在事實上存在一個明確的激勵合約。那么，難道中央政府就不擔心地方政府過度重視“增長”績效而忽視“發(fā)展”績效嗎? 根據(jù)前面的分析，如果“發(fā)展”努力與“增長”努力的成本函數(shù)互相獨立，即Cij=0, i≠j，那么中央政府確定的最優(yōu)線性激勵合約為【插入圖片05】。很明顯，當?shù)胤秸膬煞N努力互相獨立時，中央政府可以對“增長”績效和“發(fā)展”績效分別激勵，激勵的強度取決于βi*。 這樣，我們得到了中央政府對地方政府的最優(yōu)激勵合約，即【插入圖片06】。但是，努力變量在地方政府的成本函數(shù)中并不是互相獨立的(即Cij≠0)。當Cij≠0時，中央政府制定的最優(yōu)激勵合約為:

根據(jù)(4)式，交叉偏導數(shù)Cij≠0對于最優(yōu)工資合約s(x)的決定是有意義的，因為努力成本C(e)為嚴格凸函數(shù)，所以Cii>0。根據(jù)上式：（1）Cij < 0(“增長”努力與“發(fā)展”努力互補)時，∣Cij∣越大，βi（βj）也越大，進而ei(ej)越大。這意味著在存在努力互補的情形下，“增長”努力與“發(fā)展”努力存在互相強化的關系。因此，“增長”努力在這種情形下的作用是雙重的，“增長”努力一方面導致“增長”績效的提高，另一方面導致“發(fā)展”努力的邊際成本下降，進而促進了“發(fā)展”績效的提升。(2)當Cij>”0(“增長”努力與“發(fā)展”努力互相替代)時，根據(jù)霍姆斯特姆和米爾格羅姆(Holmstrom and Milgrom,1991)的討論，對“增長”努力的激勵應該弱化，因為較高的激勵將導致地方政府只關心“增長”，忽略“發(fā)展”。

由于我們的模型是對稱的，因此容易推斷出地方政府優(yōu)先采取“發(fā)展”策略時的情形?！鞍l(fā)展”優(yōu)先的策略意味著地方政府率先投人“發(fā)展”努力，導致“發(fā)展”績效的改善，在Cij<0 cij=''>0時，“增長”努力與“發(fā)展”努力存在替代關系，因此發(fā)展努力會導致“增長”努力的投入減少，最終導致“增長”績效的下降。

很明顯，如果地方政府在“增長”與“發(fā)展”策略上的選擇是自主的，那么地方政府在理論上存在兩種績效改善策略:(1)優(yōu)先投人“發(fā)展”努力，在Cij < 0時，同時改善“發(fā)展”績效和“增長”績效，而在Cij> 0時，通過犧牲“增長”績效來改善“發(fā)展”績效;(2)優(yōu)先投人“增長”努力，在Cij< 0時，同時改善“增長”績效和“發(fā)展”績效，而在Cij> 0時，通過犧牲“發(fā)展”績效來改善“增長”績效。

(二)政府偏好類型與績效組合的均衡

我們習慣用“積貧積弱”一詞來形容近代中國。事實上，“積貧積弱”不僅是近代中國社會的一個特征，而且也反映了中國改革過程中、尤其是改革初期的基本狀況，盡管縱向來看，中國在經(jīng)濟增長和社會發(fā)展方面已經(jīng)取得了令人矚目的成就?；谶@個原因，我們認為，在轉軌初始階段，中國社會不僅是“增長”不足的，而且也是“發(fā)展”不足的。在“增長”不足與“發(fā)展”不足并存的情況下，地方政府的轄區(qū)中存在大量未被利用的“增長”機會與“發(fā)展”機會，此時地方政府努力的成本函數(shù)具有Cij < 0的性質，“增長”績效的改善會自然帶來“發(fā)展”績效的改善。隨著“增長”績效的提高，地方政府可以動用更多的經(jīng)濟資源用于提高“發(fā)展”績效，比如救助貧困、促進就業(yè)、普及教育、改善醫(yī)療衛(wèi)生條件等。在這里，“增長”努力首先帶來“增長”績效的提高，高“增長”績效轉而為“發(fā)展”績效的改善創(chuàng)造了有利的條件，使得地方政府提高“發(fā)展”績效的邊際成本降低。同樣，在“增長”與“發(fā)展”雙重不足的情況下，“發(fā)展”努力也會導致“增長”努力的邊際成本下降，從而促進增長績效的提升。比如，教育的普及和衛(wèi)生醫(yī)療狀況的改善，可以為經(jīng)濟增長提供可供利用的人力資本，政府救助貧困的努力在事實上也擴大了經(jīng)濟增長賴以為繼的需求基礎，基礎設施的建設也改善了投資環(huán)境，為招商引資創(chuàng)造了條件(張軍，2007略) 。從經(jīng)驗上看，中國經(jīng)濟高速增長的過程，同時也是貧困人口逐漸減少、實際就業(yè)率逐漸提高、教育逐漸普及、預期壽命逐漸提高、民眾的物質文化需求逐漸得到滿足的過程，這表明“增長”績效與“發(fā)展”績效的改善是交織在一起的。

為了便于說明以上論點，我們假定“發(fā)展”績效與“增長”績效是政府的產(chǎn)出，那么在資源給定的情況下，地方政府存在一個績效可能性邊界。績效可能性邊界具有負斜率，表明兩種績效之間是互相替代的(見圖2)。從理論上講，一個現(xiàn)實的績效組合可以位于績效可能性曲線以內(包括績效可能性曲線)的任何位置。如果我們采用帕累托的效率觀，那么現(xiàn)實的績效組合越靠近原點，表明對資源的使用越?jīng)]效率;績效組合越遠離原點，表明對資源的使用越有效率;而在績效可能性曲線之上的績效組合完全符合帕累托效率標準。拜點位于績效可能性邊界內部，代表“增長”與“發(fā)展”雙重不足并存的狀態(tài)，此時Cij < 0。根據(jù)前面的分析，在Cij < 0的情況下，“增長”績效與“發(fā)展”績效是互補的。為了簡單，我們假定“增長”績效與“發(fā)展”績效的關系是線性的。以拜點為例，隨著“增長”努力的提高，“增長”績效開始提高，相應的，“發(fā)展”績效也開始提高，而“發(fā)展”績效又反過來促進了“增長”績效的提高，直至達到績效可能性邊界上。當?shù)胤秸目冃ЫM合位于績效可能性曲線之上時，地方政府努力的成本函數(shù)呈現(xiàn)出Cij > 0的特征，“發(fā)展”績效與“增長”績效呈現(xiàn)出相互“替代”的模式。

以上分析表明，“增長”績效與“發(fā)展”績效會隨時間推移而表現(xiàn)出不同的階段特征:在初始階段，隨著經(jīng)濟不斷增長，社會的整體福利狀況得到改善(μ→μ')。因此，盡管中央政府對“增長”績效和“發(fā)展”績效都有偏好，但是，考慮到“增長”績效與“發(fā)展”績效是互補的，因此只需要對其中一種“績效”指標進行激勵即可。對于“發(fā)展”偏好型的政府，其無差異曲線更為平緩(虛線)，對于“增長”偏好型的政府，其無差異曲線更為陡峭(實線)。但是，在“發(fā)展”與“增長”雙重不足的績效模式下，不同偏好類型的政府所對應的均衡點是完全一樣的(如μ’)。如果我們認為地方政府對“增長”和“發(fā)展”的相對偏好依賴于中央政府給出的激勵合約，那么很明顯，激勵合約的結構在Cij < o時是不影響均衡的績效組合的，均衡的績效組合完全取決于“增長”與“發(fā)展”之間的變動模式。給定激勵合約的機構不影響均衡的績效組合，那么中央政府會傾向于選擇度量成本最低的激勵合約形式。由于“增長”績效較之“發(fā)展”.績效具有更低的度量成本，因此，基于“增長”績效的激勵合約成為中央政府的最優(yōu)選擇，而不管這個激勵合約本身是基于“財政分成”(Li and Zhou,2005;傅勇和張晏，2007)還是基于“政治晉升”( Maskin , 2000;周黎安，2004 , 2007 )。但是，當績效組合沿μ→μ”即上升到績效可能性曲線之上時，地方政府的偏好類型開始對均衡績效組合產(chǎn)生影響。對于“發(fā)展”偏好型政府，均衡的績效組合位于μ’’’，這意味著地方政府采用了以犧牲“增長”來改善“發(fā)展”的績效模式;而對于一個“增長”導向型政府，均衡的績效組合位于μ””，這意味著地方政府采用了以犧牲“發(fā)展”來改善“增長”的績效模式。我們已經(jīng)假定地方政府的偏好由激勵合約決定，那么在激勵合約側重“增長”績效時，地方政府由于對“增長”的偏好而導致對“發(fā)展”的忽視。如果中央政府在時序上更早地采用了基于“增長”績效的激勵合約，那么，當“增長”與“發(fā)展”之間出現(xiàn)沖突之時，地方政府的“增長”慣性將導致對“發(fā)展”績效的損害，“增長”與“發(fā)展”開始出現(xiàn)分野。

四、中國的績效模式:一個例證

改革開放以來，中國在經(jīng)濟增長方面取得的成就是有目共睹的。伴隨著經(jīng)濟的快速增長，中國在社會發(fā)展方面取得了巨大的進展。根據(jù)聯(lián)合國發(fā)展計劃署(UNDP)的統(tǒng)計，中國的人文發(fā)展指數(shù)在過去20年有了大幅度的提高。與同等經(jīng)濟發(fā)展水平的其他國家相比，中國人文發(fā)展的程度屬于較高的水平。按照現(xiàn)行匯率計算，21世紀初中國的GDP為800一1000美元之間，已經(jīng)走出低收人國家行列而進人下中等收人國家的平均水平。與此對應的是，在過去的30年中，中國人口的預期壽命增加了8歲，2000年中國人口的預期壽命為71歲，而發(fā)展中國家的平均水平為65歲，中國已經(jīng)明顯超出發(fā)展中國家的水平，達到了中等收人國家的平均水平(UNDP，2003)。中國的一些健康指標也顯示了其成功的一面，2001年中國嬰兒死亡率和5歲以下兒童死亡率分別為31%。和39%，而同期發(fā)展中國家的平均水平分別為61%和89%。，中等收人國家的平均水平為31%。和38%。(uNDP，2003)。由此可見，中國的情況也明顯好于發(fā)展中國家的平均水平，與中等國家水平不相上下。中國的初等教育在發(fā)展中國家中也有突出的表現(xiàn)。根據(jù)UNDP各國可比的統(tǒng)計口徑，2000年中國的小學人學率為93%，比發(fā)展中國家高出11個百分點，與中等收人國家持平(UNDP，2003)。2002年中國的成人識字率為85.8%，青年識字率為98%。相比之下，印度的數(shù)字僅為58%和73%，發(fā)展中國家的平均水平分別為75%和85%，中等收人國家分別為86.6%和95.4%(UNDP，2003)。

上面描繪了中國社會發(fā)展受益于經(jīng)濟增長的情況。但是，隨著“增長”與“發(fā)展”由互補型的績效模式逐漸走向替代型的績效模式，“增長”與“發(fā)展”之間出現(xiàn)分野。我們借用UNDP所統(tǒng)計的人文發(fā)展指數(shù)與人均GDP來說明中國社會過去是如何受益于經(jīng)濟的持續(xù)增長，而在近期又是如何遭遇深刻的發(fā)展危機的。圖3是中國各省人均CDP與HDI排名的散點圖。在分稅制改革前的1990年，二者之間的相關程度并不算很高(R2=0.74680，殘差平方和=564.9971)。1992年之后，隨著鄧小平關于重點抓經(jīng)濟建設的講話代替了關于改革的政治經(jīng)濟學爭論，中國經(jīng)濟出現(xiàn)了新一輪的增長高潮。與此對應的一個現(xiàn)象是:在改革走過17個春秋之后的1995年，中國各省的人均GDP與人文發(fā)展指數(shù)之間的相關性變得更高了(R2=0.94159，殘差平方和=131.2781)，1997年，二者之間的相關性有小幅提高(R2=0.95654，殘差平方和=107.2217)。這說明在特定的階段，“發(fā)展”績效與“增長”績效是互相促進的，因此，“增長”績效與“發(fā)展”績效的排名傾向于一致。這一點與我們在Cij<0下的推論是一致的。

但是，隨著績效組合逐漸靠近績效可能性邊界，“增長”績效與“發(fā)展”績效之間會產(chǎn)生沖突。在這種情況下，最終的績效組合取決于地方政府在“增長”和“發(fā)展”之間的相對偏好。在“增長”優(yōu)先的策略下，地方政府會犧牲“發(fā)展”以追求“增長”(μ→μ”→μ””)，在“發(fā)展”優(yōu)先的策略下，地方政府會犧牲“增長”以追求“發(fā)展”(μ→μ”→μ’’’)。顯然，在μ”之后，“增長”與“發(fā)展”之間出現(xiàn)分野，這正好與我們對當下中國的觀察是一致的。到2002年，中國各省的人均GDP與人文發(fā)展指數(shù)之間的相關性開始下降(R2=0.U88345，殘差平方和=289. 0480 )。

注:縱軸表示各省人均GDP排名，橫軸表示各省人文發(fā)展指數(shù)(HDI)排名。斜線為以各省HDI為自變量、以各省人均GDP為因變量的回歸曲線。數(shù)據(jù)來自聯(lián)合國開發(fā)計劃署(UNDP)《中國人文發(fā)展報告》1997/1999/2002/2005各年。

“增長”與“發(fā)展”具體在何時開始分野是一個需要實證的問題。但是，已有不少研究表明，中國改革的整體績效在時序上確實存在一個顯著的模式。比如張軍(2002a)的一項研究表明，由于得益于農業(yè)改革的成功和鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的快速進人，中國經(jīng)濟改革的前10年是增量改革集中釋放靜態(tài)收益的時期。在本文中，靜態(tài)收益表現(xiàn)為績效組合由初始點移向績效可能性邊界的過程。在這個過程中，中國在經(jīng)濟增長、就業(yè)增長、社會發(fā)展方面取得的成就非常巨大;但是在中國經(jīng)濟改革的后半段，過度投資的現(xiàn)象開始出現(xiàn)，經(jīng)濟增長質量開始下降。熟悉中國經(jīng)濟的讀者都知道，1990年代中后期正是中國經(jīng)濟從短缺走向過剩、各種結構性矛盾開始凸顯、“增長”績效與發(fā)展“績效”開始背離的分界點。正是在這個背景下，中國開始出現(xiàn)不同于“市場”、“經(jīng)濟建設”等“增長”理念的“保護性反向運動”(王紹光，2008)，比如全社會開始擔憂經(jīng)濟增長的可持續(xù)性，開始重新思考環(huán)境保護與生態(tài)建設問題，開始倡導和諧社會和科學發(fā)展觀。

五、結束語:走向和諧的增長?

以前的研究通常認為在中國式的分權結構下，特殊的激勵和升遷機制會導致地方政府(官員)為增長而競爭。地方政府熱衷于“增長”競爭在改革的前半階段促進了經(jīng)濟增長和社會發(fā)展，在后一階段導致了嚴重的“增長”弊病?！霸鲩L”與“發(fā)展”的分野已經(jīng)為中國當下的經(jīng)驗所證實，而且也反映在大量的研究文獻中。但是，對這種“分野”的解釋尚不清晰。本文認為，“增長”導向型的激勵機制本身并不是“增長”弊病的充分條件，正像事實所表明的那樣，基于GDP的政績考核在中國改革的前半段是“趨好”的。給定中國改革的初始條件—“發(fā)展”與“增長”雙重不足—“增長”與“發(fā)展”會產(chǎn)生互相強化的作用。后來的事實證明，這大概正是發(fā)生在中國的故事。但遺憾的是，這并不是故事的全部，隨著“增長”績效與“發(fā)展”績效的逐步逼近在資源和察賦約束下的績效可能性邊界，原有的基于GDP的政績考核制度必然帶來各種各樣的“增長”弊病，環(huán)境危機、社會危機、增長危機逐漸浮現(xiàn)。在中國經(jīng)濟轉型的后期階段，“趨壞的競爭”開始出現(xiàn)了(張軍，2008) 。

正像理論家總結的那樣，中國改革成功的關鍵在于“把激勵搞對”和“讓市場起作用”。分權式改革正是在政府體制內模擬了一個競爭性的市場機制—政府競爭。政府競爭成為我們理解中國過去改革之所以成功的重要視角。但是，正如我們在討論一般意義的市場時遇到的情況一樣，地方政府競爭同樣會帶來自己的問題。在增長導向型的激勵合約下，地方政府勢必為增長而競爭。為增長而競爭在不同的績效模式下導致了趨好與趨壞兩種不同的結果。但是，中國經(jīng)濟所面臨的增長之痛并不在于嵌人政治架構中的競爭與激勵，而在于中國式分權的特殊性，即經(jīng)濟社會事務的分權與政治、人事任免的集權。在政治和人事任免集權的體制下，地方政府(官員)勢必面臨著來自中央政府自上而下的績效考核。給定自上而下的績效考核機制、給定兩類績效指標不同的考核成本、給定中國社會強烈的趕超主義文化，那么基于“增長”績效的激勵合約成為中央政府的惟一的選擇，也成為當前中國增長之痛的重要原因。

從理論上講，在一個有效的民主政體下，政府的績效是由轄區(qū)的選民基于投票制度來決定的，而選民對身處其間的社會具有充分的信息，無論是“增長”績效還是“發(fā)展”績效，選民都有感同身受的體會和察覺。因此，從對信息利用角度講，“自下而上”的績效考核具有天然的優(yōu)勢，盡管民主制本身也有自己的局限。作為一個對比，給定中國特有的政治結構，給定地方政府的權利合法性來自中央，那么由中央政府與地方政府之間的委托一代理關系決定的“自上而下”的政府績效考核將會長期存在。在這種情況下，即使重塑政績考核制度，比如引人社會發(fā)展指標，但由于自上而下的考核需要中央政府匯總、處理、分析大量的績效信息，在成本約束下，績效指標將被地方政府(官員)通過各種方式操縱和消解。因此，重建政府的政績考核機制并不是一個孤立的問題，而是深嵌于中國的政治體制之中。

卡爾?波蘭尼(Karl. Polanyi )在《大轉型:我們時代的政治與經(jīng)濟起源》中曾經(jīng)對“市場社會”進行了有力的批評。正如斯蒂格利茨所言:“波蘭尼所提出的問題和視野并沒有喪失它的卓越性……他常常讓人感到，他直接在針對當下的問題發(fā)言?！北疚牡挠懻撏瑯涌梢员恢糜诓ㄊ稀笆袌錾鐣钡恼Z境之中，只不過在我們將問題轉向政府時，“市場社會”相應的轉變?yōu)椤笆袌稣?。事實上，對于地方政府來講，無論“競爭”還是“績效”，其所具有的市場意味都是相當濃厚的，以致有人認為，中國地方政府在經(jīng)濟轉軌過程中甚至是按照“公司化”的模式運作的，即所謂的“地方政府公司化”。基于“增長”績效的地方政府競爭導致了中國在相當一段時間內“有經(jīng)濟政策而無社會政策”的現(xiàn)實。

隨著各種社會問題的逐漸浮現(xiàn)，以及各種“保護性反向運動”的興起，中國政府開始重新關注重大的民生和社會問題，并出臺一系列政策促使政府職能重新回歸社會本位，比如強調區(qū)域平衡發(fā)展(西部大開發(fā)、中部崛起、東北振興)、關注弱勢群體和農村人口(城市最低社會保障制度和新農村建設)、重視環(huán)境保護(綠色GDP試點)、保障公民享受義務教育的權利(對義務教育進行補貼)、保障公民享受基本醫(yī)療服務的權利(城市醫(yī)療保險制度與農村合作醫(yī)療制度)、保障公民安居權(試行城市廉租房)，以及保障和加強勞動者的合法權益(新勞動合同法)等。

盡管無論從意愿上看還是從效果上看，政府向社會本位回歸的力度都急需強化，但是，一個不可否認的事實是，這種回歸已經(jīng)實實在在地發(fā)生了。中國是一個善于創(chuàng)造神話的國家。在“增長”與“發(fā)展”雙重不足的情況下，中國改革以后的持續(xù)高增長打破了以“華盛頓共識”為代表的市場經(jīng)濟學教義。那么，在“增長”與“發(fā)展”開始分野的今天，在中國政府從增長本位中逐漸蘇醒而政治體制改革卻相對滯后的情況下，我們是否可以期待一個走向和諧的“增長”?

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作者：張威? 吳能全

Performance Metering and Growth Dilemma:

The Past and Forecast of China's Decentralization

Zhang Wei? Wu Nengquan

[Abstract] The structure based on decentralization is responsible for both?China's rapid economic growth in the past and the recent challenges of China. By?a multitask principle-agent model，we try to justify the growth-oriented metering?system in certain historical period and discuss its two different outcomes in?the time sequence of China's reform. Given the local government is responsible?for growth and development, China's initial status characterized by the dual?lack of growth and development determine that the two performances can be?mutually facilitated by each other in the first stage of China's reform. If the?two performance indicators can be simultaneously improved，the incentive contract?between the central government and local governments only relies on the metering?cost，this is why we found the GDP ranking actually served as a yardstick for the?competition among local authorities. But as the one-off potential of reform was?released，performance combination approaches the performance possibility frontier?determined by the given resources constraints，the growth and development start?to diverge. So the two different performance pattern in the time sequence of?China's reform explained why“competition for growth' is a race to the top in the?first stage of China's reform but a race to the bottom in the latter period.

[Key Words]local government? economic growth? performance metering?JEL Classification:P27? R59?? H77