2023年，“退平臺”數(shù)量再創(chuàng)新高。截至2023年12月31日，共有2151家主體發(fā)布“退平臺”公告，2015年和2023年融資主體退平臺數(shù)量達到高峰，分別為823家和677家。其中2015年的高峰與國發(fā)〔2014〕43號文明確提出剝離平臺公司的融資職能有關(guān)，主要是為了退出財政部平臺名單；而2023年退平臺數(shù)量再次激增與防范化解地方政府隱性債務(wù)的政策取向有關(guān)。

圖1：公告“退平臺”的城投主體數(shù)量

數(shù)據(jù)來源：企業(yè)預(yù)警通、中大咨詢研究院

對比兩個時期的宏觀經(jīng)濟周期、債務(wù)風險、城鎮(zhèn)化進程與政策環(huán)境，當下城投平臺轉(zhuǎn)型的重要性和迫切性都更為顯著，此次“退平臺”或是嶄新的開始。站在現(xiàn)在的節(jié)點，我國城鎮(zhèn)化率已增長到一定程度，疊加人口增長放緩的因素，依靠城投融資來拉動基建將成為歷史；同時，無論是35號文等一系列政策文件的出臺，還是對城投平臺違規(guī)融資和腐敗問題的倒查追責，都可以看出中央明確的、堅定的“控增化存”態(tài)度。2024年3月5日，兩會政府工作報告中首次專門提及“分類推進地方融資平臺轉(zhuǎn)型”，將城投轉(zhuǎn)型提到了新高度。上述因素勢必將倒逼城投平臺采取更為市場化的經(jīng)營運作模式，推動城投平臺逐步走向市場化融資。

表1：兩輪“退平臺”的宏觀背景對比

數(shù)據(jù)來源：企業(yè)預(yù)警通、Wind、中大咨詢研究院

2023年，城投整合數(shù)量再增加。2023年，城投整合仍在持續(xù)，有358次城投平臺整合公示，整合活躍度同比增加14%。城投平臺重組整合一是為了通過資產(chǎn)整合，擴大城投平臺資產(chǎn)規(guī)模，提高主體評級以降低融資成本；二是為了市場化轉(zhuǎn)型，整合有市場化業(yè)務(wù)的經(jīng)營主體，增強城投平臺現(xiàn)金流產(chǎn)生能力；三是為了用整合后的新城投平臺獲取新增融資。

圖2：2015-2023年城投整合相關(guān)公告的數(shù)量及同比增速(%)

數(shù)據(jù)來源：企業(yè)預(yù)警通、中大咨詢研究院

長期來看，城投平臺數(shù)量壓降是確定性趨勢。數(shù)量整合方面，2024年財政部首次提出壓降融資平臺數(shù)量，參考江蘇和湖南經(jīng)驗，多地進一步設(shè)置壓降城投平臺數(shù)量目標，未來城投平臺撤銷、合并和轉(zhuǎn)型的數(shù)量預(yù)計會增多，多地可能只會保留主要平臺。

2023年，城市端到產(chǎn)業(yè)端的發(fā)展趨勢更加顯著，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型不僅停留在“口號”層面。中大咨詢以全國有存量債的3296家發(fā)債城投為觀測樣本，對比統(tǒng)計了2017年、2020年、2023年城投平臺各類業(yè)務(wù)營收占比。從業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)上看，新發(fā)債城投平臺基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)、房地產(chǎn)等傳統(tǒng)業(yè)務(wù)占比相較于2017、2020年呈現(xiàn)明顯下降趨勢，產(chǎn)業(yè)類業(yè)務(wù)占比逐漸上升。由此可見，城投平臺已普遍開始意識到實體業(yè)務(wù)拓展對可持續(xù)發(fā)展的重要性，逐漸分類推進經(jīng)營性業(yè)務(wù)布局，產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型并不僅僅是“口號”。

圖3：2021-2023年城投平臺業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)變化趨勢（按營業(yè)收入）

數(shù)據(jù)來源：Wind、中大咨詢研究院

“五花八門”的產(chǎn)業(yè)布局，產(chǎn)業(yè)類轉(zhuǎn)型路徑尚無共識。中大咨詢以258家2023年新發(fā)債城投為觀測樣本，統(tǒng)計了2023年城投平臺各類業(yè)務(wù)營收占比并穿透到更細致的產(chǎn)業(yè)布局情況。我們發(fā)現(xiàn)，2023年關(guān)于城投產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型的路徑仍舊莫衷一是，城投平臺大都借助獨特的自然稟賦因素，或原有的優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，順著當?shù)禺a(chǎn)業(yè)優(yōu)勢“順勢而為”。在城市基礎(chǔ)設(shè)施完善的區(qū)域，基于城市建設(shè)資源衍生出的市場化經(jīng)營的產(chǎn)業(yè)，比如文化、旅游。在人口集聚，經(jīng)濟繁榮的區(qū)域開展人力資源服務(wù)業(yè)務(wù)。在工業(yè)基礎(chǔ)好的區(qū)域開展工業(yè)園區(qū)建設(shè)和運營業(yè)務(wù)。在水利、電力、風力資源豐富的區(qū)域開展能源業(yè)務(wù)。除此之外，我們也看到“五花八門”的產(chǎn)業(yè)布局，包括咨詢、檢測、制造業(yè)、農(nóng)業(yè)農(nóng)產(chǎn)品、屠宰、廣告設(shè)計、殯葬等。

圖4：2023年新發(fā)債城投業(yè)務(wù)結(jié)構(gòu)（單位：%）

數(shù)據(jù)來源：Wind、中大咨詢研究院

一方面，中央對地方的數(shù)字化監(jiān)控、政策工具箱將逐漸完善，改革將具備強抓手。另一方面，經(jīng)濟增速顯著放緩、地方債務(wù)風險顯著增加、城鎮(zhèn)化增速放緩，當下城投平臺轉(zhuǎn)型的重要性和迫切性都更為顯著，不管是“退平臺”還是“重組整合、壓降數(shù)量”都指向嶄新的開始，城投平臺再也“回不到過去”了。

盡管產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型難度大、失敗風險高，但數(shù)據(jù)顯示，城投平臺正在焦慮中持續(xù)探索產(chǎn)業(yè)化轉(zhuǎn)型所付出的努力與行動。關(guān)于城投轉(zhuǎn)型的路徑仍舊莫衷一是，中大咨詢研究院堅定認為，城投平臺的命運和城市的發(fā)展是緊密相連的。因此，城投平臺的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型并不存在單一的最優(yōu)方案，合理方式將通過圍繞著各地區(qū)不同的資源稟賦與關(guān)鍵市場供需的研判分析得出。