世界各國的市場準(zhǔn)入制度形式多樣，正面清單、負面清單、敏感行業(yè)管理、安全審查等，如2019年3月歐盟委員會頒布《歐盟外國直接投資審查條例》、2020年歐盟及其成員國外資知識產(chǎn)權(quán)安全審查制度、2023年歐盟公布的敏感技術(shù)清單。其中，負面清單制度是國際上發(fā)達經(jīng)濟體較為廣泛采用的投資準(zhǔn)入管理模式。我國在與世界經(jīng)濟的發(fā)展、融合中探索出市場準(zhǔn)入負面清單制度，在全世界范圍內(nèi)屬于創(chuàng)舉。

我國的市場準(zhǔn)入負面清單制度是黨中央、國務(wù)院作出的重大決策部署，通過清單方式明確列出禁止和限制投資經(jīng)營的行業(yè)、領(lǐng)域、業(yè)務(wù)，清單以內(nèi)事項由各級政府依法采取相應(yīng)管理措施，清單以外不得設(shè)置市場準(zhǔn)入審批事項，各類市場主體皆可依法平等進入。市場準(zhǔn)入負面清單制度的實施，意味著我國在市場準(zhǔn)入領(lǐng)域，確立了統(tǒng)一公平的規(guī)則體系，各地政府不能再隨意設(shè)置準(zhǔn)入門檻，為市場主體的創(chuàng)業(yè)創(chuàng)新提供了更大空間，體現(xiàn)出我國政府管理理念和管理方式的重要轉(zhuǎn)變。

1、市場準(zhǔn)入負面清單制度的理論邏輯

市場準(zhǔn)入管理制度的形成并非一蹴而就。理論層面上，市場準(zhǔn)入管理制度符合經(jīng)濟學(xué)與管理學(xué)基本原理，應(yīng)時運而生。

一是市場準(zhǔn)入負面清單有力降低交易成本。市場準(zhǔn)入負面清單制度通過形成統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負面清單，將“剩余決定權(quán)”賦予市場主體，避免了事前預(yù)判和嚴(yán)苛行政審批以及打破不合理限制和隱性壁壘四項舉措，從而提高經(jīng)濟活動的可預(yù)期性，降低市場主體信息搜集成本和信息交換成本，使得開放度更高、包容性更強，降低政府執(zhí)行成本和對市場主體的約束成本，減少信息不對稱，提高準(zhǔn)入透明度，降低市場主體的議價成本和決策成本。

二是市場準(zhǔn)入負面清單有效減少市場失靈。由于外部性、非排他性、信息不對稱等因素，僅靠市場機制難以實現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。負面清單制度作為政府宏觀調(diào)控手段，通過市場準(zhǔn)入管理，實施對市場主體進入行為的規(guī)則，以實現(xiàn)資源高效配置目標(biāo)，增進公共福利。同時，市場準(zhǔn)入負面清單制度明確政府的職責(zé)邊界，有效解決政府失靈，要求政府“不得以看得見的手”進行干預(yù)。

三是市場準(zhǔn)入負面清單有序優(yōu)化行政規(guī)制。市場準(zhǔn)入負面清單制度屬于一種事前政府規(guī)制，是一種典型的現(xiàn)代規(guī)制體系，以尊重法治規(guī)則標(biāo)準(zhǔn)為制度基礎(chǔ)，公開透明、公眾參與和可問責(zé)的體系機制、重視規(guī)制的質(zhì)量與效能評價，強調(diào)將行政權(quán)力關(guān)進“制度的籠子”行為，為政府劃定清晰的權(quán)力界限，以較完備規(guī)制體系實現(xiàn)“善治”目標(biāo)。

2、市場準(zhǔn)入負面清單制度的歷史實踐

實踐層面上，改革開放以來，伴隨著我國社會主義市場經(jīng)濟制度的不斷發(fā)展，市場準(zhǔn)入管理制度持續(xù)豐富完善。

階段一：計劃經(jīng)濟到市場經(jīng)濟過渡。20世紀(jì)70年代末到80年代后期，我國市場準(zhǔn)入管理制度的基本特征是逐步縮小指令性計劃范圍?；謴?fù)對工商企業(yè)按照所有制的不同進行登記，允許個體工商戶在法律許可的范圍內(nèi)進行生產(chǎn)，使進入市場的主體從僅限于國家和集體所有擴展到授予個體工商企業(yè)的準(zhǔn)入權(quán)。但這一階段只進行營業(yè)登記，沒有賦予工商企業(yè)民事主體地位。

階段二：社會主義市場經(jīng)濟體制確立。20世紀(jì)80年代后期到90年代中期，是我國市場準(zhǔn)入管理制度的形成階段。我國企業(yè)登記開始從營業(yè)登記向企業(yè)法人登記轉(zhuǎn)變。1992年，以黨的十四大決定建立社會主義市場經(jīng)濟體制為標(biāo)志，市場準(zhǔn)入打破了傳統(tǒng)計劃經(jīng)濟體制下高府集中的管理模式。1993年，《中華人民共和國公司法》頒布，與社會主義市場經(jīng)濟體制相適應(yīng)的市場準(zhǔn)入制度初步形成。

階段三：市場準(zhǔn)入管理制度不斷發(fā)展。20世紀(jì)90年代中期到2012年，加入WTO與國際標(biāo)準(zhǔn)接軌的要求倒逼國內(nèi)盡快統(tǒng)一市場準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)。2004年7月，《國務(wù)院關(guān)于投資體制改革的決定》印發(fā)，重新明確了審批、備案、核準(zhǔn)三種主要投資管理的使用范圍。“市場引導(dǎo)投資、企業(yè)自主決策、銀行獨立審貸、融資方式多樣、中介服務(wù)規(guī)范、宏觀調(diào)控有效”的新型投資管理體制初步建立。

階段四：新一輪市場準(zhǔn)入管理制度改革。2013年，黨的十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出“要緊緊圍繞使市場在資源配置中起決定性作用深化經(jīng)濟體制改革，大幅減少政府對資源的直接配置”;要求“實行統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度，在制定負面清單基礎(chǔ)上，各類市場主體可依法平等進入消單之外領(lǐng)域；探索對外商投資實行準(zhǔn)入前國民待遇加負面清單的管理模式”；明確通過“負面清單”打造統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入制度的思路。

（一）市場準(zhǔn)入負面清單的內(nèi)容優(yōu)化

2018年12月，國家發(fā)展改革委、商務(wù)部聯(lián)合印發(fā)《市場準(zhǔn)入負面清單(2018版)》，清單事項為151項，標(biāo)志著市場準(zhǔn)入負面清單制度在全國全面實施，我國市場準(zhǔn)入開啟“負面清單”時代。制度全面實施以來，我國先后出臺4版負面清單，清單事項由2018年版的151項縮減至2022年版的117項，縮減比例達到23%。具體來看，《市場準(zhǔn)入負面清單(2019版）》清單事項縮減至131項，在保證清單穩(wěn)定性和連續(xù)性的基礎(chǔ)上，進一步縮減和優(yōu)化了管理措施，豐富了信息公開內(nèi)容；《市場準(zhǔn)入負面清單(2020版)》清單事項縮減至123項，保持清單體例架構(gòu)總體穩(wěn)定，對所列事項措施應(yīng)放盡放、當(dāng)改則改、審慎增列；《市場準(zhǔn)入負面清單(2022)》清單事項縮減至117項，繼續(xù)放寬準(zhǔn)入限制，依法規(guī)范傳媒、教育等領(lǐng)域準(zhǔn)入要求，完善清單綜合監(jiān)管、防范資本無序擴張等方面制度設(shè)計。

（二）負面清單制度的實施機制優(yōu)化

市場準(zhǔn)入負面清單制度是我國首創(chuàng)，國外沒有成熟先例可循，在實施過程中也出現(xiàn)了一些新情況、新問題。一是各地落實清單效果參差不齊，尤其是經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)觀念更新慢、隨意性更強、市場準(zhǔn)入負面清單實施效果較差。二是各級各類市場準(zhǔn)入隱性障礙依然存在，玻璃門、彈簧門形式多樣難以全面打破，在不同地區(qū)不同領(lǐng)域的形態(tài)和表現(xiàn)各不相同。三是針對新模式新業(yè)態(tài)的準(zhǔn)入規(guī)則不明確或執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)不一（如劇本殺、直播電商、社交電商等），監(jiān)管部門往往會因能力不足、標(biāo)準(zhǔn)不明不敢批，導(dǎo)致企業(yè)灰色經(jīng)營。針對上述情況，我國對完善市場準(zhǔn)入負面清單制度作出進一步部署，清單落地實施機制進一步健全。

部署一：以全國版市場準(zhǔn)入負面清單為基礎(chǔ)，深入推行“全國一張清單”管理模式。嚴(yán)禁各地區(qū)各部門自行發(fā)布具有市場準(zhǔn)入性質(zhì)的負面清單。按照黨中央、國務(wù)院要求編制的涉及行業(yè)性、領(lǐng)域性、區(qū)域性等方面，需要用負面清單管理思路或管理模式出臺相關(guān)措施的，均需納入全國統(tǒng)一的市場準(zhǔn)入負面清單。

部署二：以特別措施為引領(lǐng)，系統(tǒng)性謀劃推動市場準(zhǔn)入放寬。制定出臺海南自由貿(mào)易港、深圳建設(shè)中國特色社會主義先行示范區(qū)、浦東社會主義現(xiàn)代化引領(lǐng)區(qū)、橫琴粵澳深度合作區(qū)放寬市場準(zhǔn)入特別措施。支持湖北等省份開展放寬市場準(zhǔn)入試點，以特別措施等試點形式推動市場準(zhǔn)入不斷放寬。

部署三：以效能評估和違背清單案例歸集通報為抓手，全面提升市場準(zhǔn)入能力。制定市場準(zhǔn)入效能評估標(biāo)準(zhǔn)并開展綜合評估。開展違背市場準(zhǔn)入清單典型案例歸集通報，暢通市場主體對隱性壁壘的意見反饋渠道和處理回應(yīng)機制，及時發(fā)現(xiàn)和清理廢除各種違背清單要求的規(guī)定和做法。

中大咨詢認(rèn)為，負面清單、特別措施、效能評估和違單案例通報等工作部署共同構(gòu)成完整的市場準(zhǔn)入制度體系：市場準(zhǔn)入一張單規(guī)制全國統(tǒng)一大市場規(guī)則秩序，特別措施試點為全國一張單作壓力測試承擔(dān)“試制度”重任，效能評估為全國一張單提供修正、決策導(dǎo)向，違背清單案例通報制度助力下沉一張單管理理念。幾大工作部署相互助推、螺旋上升，構(gòu)成完整的上升發(fā)展閉環(huán)，為進一步推進我國治理體系和治理能力現(xiàn)代化提供了重要實踐支撐。

接下來，中大咨詢將針對市場準(zhǔn)入特別舉措的城市實踐進行剖析，與大家共同分享海南、深圳的探索經(jīng)驗。敬請持續(xù)關(guān)注！