前言

黨的二十大報(bào)告提出深化金融體制改革、加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管的戰(zhàn)略舉措。加強(qiáng)和完善現(xiàn)代金融監(jiān)管的重要環(huán)節(jié)之一是推動(dòng)國(guó)有金融企業(yè)改革。此外，2020年印發(fā)的國(guó)家“十四五”規(guī)劃綱要也提出了深化國(guó)有商業(yè)銀行改革的要求?？梢灶A(yù)期黨的二十大后，持續(xù)推進(jìn)國(guó)有金融企業(yè)改革是黨和國(guó)家的重點(diǎn)工作。本文立足對(duì)黨的二十大報(bào)告及近期重點(diǎn)政策的跟蹤，結(jié)合國(guó)有金融企業(yè)改革現(xiàn)狀，研判二十大后國(guó)有金融企業(yè)的改革趨勢(shì)。

國(guó)有金融企業(yè)改革現(xiàn)狀與存在問(wèn)題

根據(jù)國(guó)家相關(guān)文件規(guī)定，國(guó)有金融企業(yè)是指國(guó)家通過(guò)出資或投資關(guān)系、協(xié)議、其他安排，能夠?qū)嶋H支配金融的企業(yè)，包括獨(dú)資、全資、絕對(duì)控股、實(shí)際控制等情形。國(guó)有金融企業(yè)主要包括依法設(shè)立的獲得金融業(yè)務(wù)許可證的各類金融企業(yè)，主權(quán)財(cái)富基金、金融控股公司、金融投資運(yùn)營(yíng)公司以及金融基礎(chǔ)設(shè)施等實(shí)質(zhì)性開(kāi)展金融業(yè)務(wù)的其他企業(yè)或機(jī)構(gòu)等。

從出資人監(jiān)管視角，國(guó)有金融企業(yè)主要分為兩類。一類是屬于國(guó)資系統(tǒng)的國(guó)有金融企業(yè)，即由國(guó)資監(jiān)管機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管企業(yè)履行出資人或股東職責(zé)的國(guó)有金融企業(yè)，這類企業(yè)屬于我們通常提到的國(guó)有企業(yè)范疇；另外一類是指由其他政府部門（通常是財(cái)政部門）履行出資人或股東職責(zé)的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)，這類企業(yè)通常不屬于我們通常提到的國(guó)有企業(yè)的范疇，中央和地方關(guān)于國(guó)資國(guó)企改革的相關(guān)的文件都會(huì)對(duì)這類企業(yè)和文化類企業(yè)進(jìn)行特別說(shuō)明。

以中央企業(yè)為例，上述第一類國(guó)有金融企業(yè)對(duì)應(yīng)的是國(guó)務(wù)院國(guó)資委所監(jiān)管的98家央企所控制的金融企業(yè)，第二類國(guó)有金融企業(yè)對(duì)應(yīng)的是財(cái)政部管理的金融企業(yè)，包括四大國(guó)有保險(xiǎn)公司、五大國(guó)有商業(yè)銀行等。

圖1?中央企業(yè)出資人監(jiān)管架構(gòu)

1995年我國(guó)開(kāi)啟金融體制改革后，我國(guó)金融機(jī)構(gòu)主要采取行業(yè)監(jiān)管的模式，例如1995年我國(guó)相繼出臺(tái)《中國(guó)人民銀行法》《商業(yè)銀行法》《保險(xiǎn)法》《證券法》等一系列法律，把銀行、證監(jiān)、保險(xiǎn)三個(gè)監(jiān)管部門從人民銀行分離出來(lái)，形成對(duì)金融機(jī)構(gòu)的分業(yè)監(jiān)管。2018年，國(guó)家整合銀監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)，成立銀保監(jiān)會(huì)，形成對(duì)銀行、保險(xiǎn)的混業(yè)監(jiān)管。

由于國(guó)有金融企業(yè)是采取行業(yè)監(jiān)管，其改革是納入我國(guó)金融體制改革范疇，而沒(méi)有納入國(guó)資國(guó)企改革范疇。因此，十八大以來(lái)這一輪國(guó)資國(guó)企的深化改革主要在國(guó)資系統(tǒng)內(nèi)的國(guó)有企業(yè)進(jìn)行，并未對(duì)國(guó)有金融企業(yè)進(jìn)行覆蓋，導(dǎo)致國(guó)有金融企業(yè)的改革相對(duì)滯后于國(guó)資系統(tǒng)國(guó)有企業(yè)改革進(jìn)程。尤其在國(guó)有金融資產(chǎn)國(guó)資監(jiān)管體制、企業(yè)法人治理結(jié)構(gòu)、工資決定機(jī)制、加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)等重點(diǎn)領(lǐng)域，在出資人線條的相關(guān)體制機(jī)制存在空白。

國(guó)有金融企業(yè)是我國(guó)金融機(jī)構(gòu)主體，而且金融風(fēng)險(xiǎn)具有傳染性，微觀層面金融企業(yè)的穩(wěn)健經(jīng)營(yíng)會(huì)影響到我國(guó)整體金融環(huán)境的穩(wěn)定，深化國(guó)有金融企業(yè)改革，是深化我國(guó)金融體制改革的重要環(huán)節(jié)，對(duì)于我國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和金融穩(wěn)定具有重要意義。

二十大后國(guó)有金融企業(yè)改革的主要方向

黨的十九大后，中央陸續(xù)印發(fā)了多個(gè)國(guó)有金融企業(yè)改革的相關(guān)政策文件，包括《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于完善國(guó)有金融資本管理的指導(dǎo)意見(jiàn)》《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于印發(fā)〈國(guó)有金融資本出資人職責(zé)暫行規(guī)定〉的通知》《財(cái)政部關(guān)于規(guī)范國(guó)有金融機(jī)構(gòu)資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓有關(guān)事項(xiàng)的通知》等，持續(xù)推動(dòng)國(guó)有金融企業(yè)改革。立足二十大報(bào)告精神，根據(jù)相關(guān)文件內(nèi)容，參照國(guó)有企業(yè)的改革思路，我們認(rèn)為二十大后國(guó)有金融企業(yè)改革的主要方向主要有：

▌ 方向一：完善國(guó)資監(jiān)管體制

完善國(guó)資監(jiān)管體制機(jī)制是強(qiáng)化國(guó)有金融企業(yè)出資人或股東監(jiān)管的頂層環(huán)節(jié)。由于我國(guó)金融企業(yè)主要采取行業(yè)監(jiān)管，因此與國(guó)資系統(tǒng)相比，國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的出資人監(jiān)管的相對(duì)薄弱。針對(duì)這一問(wèn)題，2019年國(guó)務(wù)院辦公廳出印發(fā)了《國(guó)有金融資本出資人職責(zé)暫行規(guī)定》（簡(jiǎn)稱《規(guī)定》），明確了財(cái)政部和地方財(cái)政部門分別代表國(guó)務(wù)院和地方政府履行國(guó)有金融企業(yè)的出資人職責(zé)。

從該文件的要求看，針對(duì)國(guó)有金融企業(yè)的授權(quán)經(jīng)營(yíng)機(jī)制（含重大事項(xiàng)決策），國(guó)有金融資本經(jīng)營(yíng)績(jī)效考核，重要企業(yè)管理人員的選拔、任免、考核和管理，金融國(guó)有資產(chǎn)股權(quán)變動(dòng)與資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓，國(guó)有金融企業(yè)的內(nèi)外監(jiān)督體系建設(shè)，以及違法違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究等將是完善國(guó)有金融企業(yè)國(guó)資監(jiān)管體制機(jī)制的重點(diǎn)環(huán)節(jié)。

此外，由于該文件要求地方政府應(yīng)授權(quán)財(cái)政部門履行國(guó)有金融機(jī)構(gòu)出資人的職責(zé)，因此原來(lái)由國(guó)資機(jī)構(gòu)及其監(jiān)管企業(yè)出資的國(guó)有金融機(jī)構(gòu)需要?jiǎng)潥w財(cái)政部門下，國(guó)資機(jī)構(gòu)監(jiān)管體系與財(cái)政部門監(jiān)管體系的銜接也將是重點(diǎn)關(guān)注環(huán)節(jié)。

▌ 方向二：完善法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)

2021年中國(guó)銀保監(jiān)會(huì)印發(fā)了《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)公司治理準(zhǔn)則》（簡(jiǎn)稱《準(zhǔn)則》），從行業(yè)線條對(duì)金融企業(yè)的法人治理結(jié)構(gòu)做出了明確規(guī)定，重點(diǎn)從股權(quán)結(jié)構(gòu)、組織架構(gòu)、職責(zé)邊界、發(fā)展戰(zhàn)略、職業(yè)道德準(zhǔn)則、風(fēng)險(xiǎn)管理與內(nèi)部控制、信息披露機(jī)制、激勵(lì)約束機(jī)制、利益相關(guān)者保護(hù)機(jī)制、社會(huì)責(zé)任意識(shí)等明確金融機(jī)構(gòu)法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)與完善的要求。從出資人線條，即國(guó)有企業(yè)屬性出發(fā)，除了上述行業(yè)性要求，其改革重點(diǎn)還包括：

加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)。黨的二十大報(bào)告明確提出了推進(jìn)金融企業(yè)在完善公司治理中加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，而《準(zhǔn)則》也要求國(guó)有銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)要將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入公司治理各個(gè)環(huán)節(jié)，持續(xù)探索和完善中國(guó)特色現(xiàn)代金融企業(yè)制度，其重點(diǎn)舉措包括將黨建工作要求寫入公司章程、黨委會(huì)與企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)層“雙向進(jìn)入、交叉任職”、企業(yè)重大事項(xiàng)黨組織前置討論等。

落實(shí)董事會(huì)職權(quán)。董事會(huì)虛設(shè)是國(guó)有企業(yè)的常見(jiàn)問(wèn)題，落實(shí)董事會(huì)職權(quán)是國(guó)有企業(yè)完善法人治理結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)?！兑?guī)定》提出了國(guó)有出資人應(yīng)通過(guò)公司法人治理機(jī)制事實(shí)對(duì)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，落實(shí)和維護(hù)董事會(huì)依法行使重大決策、選人用人、薪酬分配等權(quán)利。同時(shí)，結(jié)合2021年《公司法（修訂）征求意見(jiàn)稿》，董事會(huì)及董事任期制度改革也將是法人治理結(jié)構(gòu)重點(diǎn)完善的內(nèi)容。

經(jīng)理層任期制和契約化管理，以及職業(yè)經(jīng)理人制度。目前多數(shù)國(guó)有金融機(jī)構(gòu)的選人用人的市場(chǎng)化程度不高，事實(shí)上《準(zhǔn)則》也明確提出了鼓勵(lì)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)采用市場(chǎng)化選聘機(jī)制，以公開(kāi)、透明的方式選聘高級(jí)管理人員。實(shí)施經(jīng)理層任期契約化管理和職業(yè)經(jīng)理人制度，是國(guó)有企業(yè)完善市場(chǎng)化選人用人，優(yōu)化公司法人治理結(jié)構(gòu)的重要手段，這將是國(guó)有金融企業(yè)完善法人治理結(jié)構(gòu)的重點(diǎn)方向。

▌ 方向三：規(guī)范與改革薪酬體制

對(duì)于一般國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，薪酬和工資體制改革的重點(diǎn)方向是提升薪酬和工資機(jī)制的市場(chǎng)化程度，強(qiáng)化薪酬對(duì)員工的激勵(lì)作用，打破企業(yè)大鍋飯，適當(dāng)拉開(kāi)距離，實(shí)現(xiàn)多勞多得，進(jìn)一步推動(dòng)工資收入分配進(jìn)一步加大向科研人員、一線員工、基層員工的傾斜力度。而對(duì)于金融國(guó)有企業(yè)來(lái)說(shuō)，其改革方向則是規(guī)范薪酬分配和相關(guān)激勵(lì)機(jī)制，從今年財(cái)政部印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)國(guó)有金融企業(yè)財(cái)務(wù)管理的通知》（簡(jiǎn)稱《通知》）看，合理控制崗位分配級(jí)差，科學(xué)調(diào)節(jié)過(guò)高分配，建立健全薪酬分配遞延支付和追責(zé)追薪機(jī)制，提升內(nèi)部薪酬分配透明度、規(guī)范度等是國(guó)有金融機(jī)構(gòu)薪酬改革的重點(diǎn)內(nèi)容，其改革導(dǎo)向剛好與國(guó)企的導(dǎo)向相反。

此外，參照國(guó)有企業(yè)工資總額決定機(jī)制改革模式，金融國(guó)有企業(yè)的工資總額決定機(jī)制也將是改革重點(diǎn)。事實(shí)上，近年財(cái)政部相繼出臺(tái)《國(guó)有金融企業(yè)工資決定機(jī)制改革實(shí)施辦法》（財(cái)金〔2019〕121號(hào)）、《國(guó)有金融企業(yè)工資決定機(jī)制實(shí)施細(xì)則》（財(cái)金函〔2020〕4號(hào)）、《關(guān)于進(jìn)一步做好國(guó)有金融企業(yè)工資總額管理有關(guān)問(wèn)題的補(bǔ)充通知》（財(cái)金函〔2020〕22號(hào)）等文件，以推動(dòng)國(guó)有金融企業(yè)工資總額決定機(jī)制的改革。2020年河南省財(cái)政廳出臺(tái)《河南省地方國(guó)有金融企業(yè)工資總額管理辦法》，以及2022年甘肅省財(cái)政廳出臺(tái)《甘肅省國(guó)有金融企業(yè)工資總額管理實(shí)施辦法（試行）》等，均是針對(duì)國(guó)有金融企業(yè)工資總額管理的地方性文件，反映了這一改革趨勢(shì)。

▌ 方向四：完善風(fēng)險(xiǎn)管控機(jī)制

強(qiáng)化國(guó)有企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管控能力一直是國(guó)有企業(yè)改革和管理提升的重點(diǎn)方向。對(duì)于金融國(guó)有企業(yè)，由于金融風(fēng)險(xiǎn)的傳染性強(qiáng)，其對(duì)風(fēng)險(xiǎn)管控提出了更高要求。事實(shí)上，國(guó)家針對(duì)金融國(guó)有企業(yè)的風(fēng)險(xiǎn)管控也是針對(duì)金融風(fēng)險(xiǎn)傳染性展開(kāi)的，主要表現(xiàn)為兩方面：

一是推動(dòng)國(guó)有金融企業(yè)納入財(cái)政體系監(jiān)管。這一改革方向在前文的國(guó)資監(jiān)管體制中提到，其目的主要是在出資監(jiān)管視角，實(shí)現(xiàn)金融與實(shí)業(yè)分類，避免金融風(fēng)險(xiǎn)向?qū)崢I(yè)領(lǐng)域擴(kuò)散。

二是加強(qiáng)金融控股企業(yè)的管控。金融控股企業(yè)（簡(jiǎn)稱金控企業(yè)）是指控股兩家及以上金融機(jī)構(gòu)的企業(yè)。金控企業(yè)是國(guó)資系統(tǒng)中國(guó)有企業(yè)發(fā)展和控股金融業(yè)務(wù)的主要形式，由于是實(shí)業(yè)類企業(yè)控股金融企業(yè)，因此十分容易導(dǎo)致金融風(fēng)險(xiǎn)向?qū)崢I(yè)領(lǐng)域擴(kuò)散，而且金控企業(yè)是屬于實(shí)業(yè)類企業(yè)納入國(guó)資監(jiān)管體系，行業(yè)監(jiān)管相對(duì)較弱。為此，2020年人民銀行出臺(tái)了《金融控股公司監(jiān)督管理試行辦法》，要求把大型金控企業(yè)納入人民銀行的監(jiān)管范圍，以強(qiáng)化行業(yè)監(jiān)管。今年，人民銀行已經(jīng)就《金融控股公司關(guān)聯(lián)交易管理辦法》進(jìn)行意見(jiàn)征求，預(yù)期不久將正式出臺(tái)，以加強(qiáng)金融企業(yè)的關(guān)聯(lián)交易監(jiān)管。

結(jié)語(yǔ)

國(guó)有金融企業(yè)雖然有自身的特殊性，但從本質(zhì)上屬于國(guó)有企業(yè)的范疇，從近年國(guó)家對(duì)國(guó)有金融企業(yè)的相關(guān)改革部署看，其相關(guān)改革舉措與國(guó)有企業(yè)的改革有許多相同之處，可以預(yù)期，針對(duì)國(guó)有企業(yè)的相關(guān)改革動(dòng)作，有望在國(guó)有金融企業(yè)的改革中逐步推開(kāi)。

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