2022年是國(guó)企改革三年行動(dòng)的收官之年，在“沖刺”階段，改革的焦點(diǎn)似乎都落在了混合所有制、職業(yè)經(jīng)理人、任期制契約化管理、長(zhǎng)效激勵(lì)等市場(chǎng)化體制機(jī)制改革，或者“雙百企業(yè)”綜合改革評(píng)估、“科改示范行動(dòng)”等專項(xiàng)行動(dòng)上；然而，對(duì)于改革組合拳中最首要、最重的一拳——健全法人治理結(jié)構(gòu)，特別是一委三會(huì)一層的權(quán)責(zé)邊界、建立健全董事會(huì)及作用發(fā)揮機(jī)制，熱度似乎“低”了一些。
另一方面，在2021年末，新公司法修訂出臺(tái)。此次修訂草案，涉及國(guó)有企業(yè)法人治理的共六大方面，包括治理模式、黨組織、董事會(huì)、經(jīng)理層、授權(quán)體系及其他規(guī)定。
圖1 新公司法對(duì)國(guó)有企業(yè)法人治理的6大新要求
中大咨詢認(rèn)為，改革市場(chǎng)化體制機(jī)制，首要建立健全權(quán)責(zé)對(duì)等、運(yùn)轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、有效制衡的法人治理機(jī)制。也就是說(shuō)，法人治理是國(guó)有企業(yè)開(kāi)展改革的基石，根基筑不牢，更加深入的改革只能是“空中樓閣”——這也是許多國(guó)有企業(yè)在落地實(shí)施改革方案時(shí)，遇到“上級(jí)批復(fù)不一致”、“重點(diǎn)改革推不動(dòng)”、“下屬企業(yè)不敢干”等問(wèn)題的根源所在。
沉疴何在——傳統(tǒng)國(guó)企法人治理模式中的核心矛盾
中大咨詢?cè)诟母飳?shí)踐中發(fā)現(xiàn)，國(guó)有企業(yè)法人治理存在三大核心矛盾：
圖2 國(guó)有企業(yè)法人治理三大核心矛盾
一是黨組織地位及其與其他主體的關(guān)系不清晰
在傳統(tǒng)的治理模式下，一些國(guó)企習(xí)慣于將黨組織作為企業(yè)經(jīng)營(yíng)決策的最終決策機(jī)構(gòu)，往往會(huì)把董事會(huì)、經(jīng)營(yíng)班子會(huì)、黨委會(huì)等多個(gè)會(huì)議“合署辦公”、“集中開(kāi)會(huì)”，黨組織在一定程度上代替了企業(yè)決策層、經(jīng)理層的決策作用，“一委三會(huì)一層”的關(guān)系錯(cuò)綜復(fù)雜，權(quán)責(zé)邊界模糊不清。
二是董事會(huì)職能虛化，外部董事基本未發(fā)揮作用
“董事不懂事、獨(dú)立董事不獨(dú)立”不僅僅是一句調(diào)侃，更是很多國(guó)有企業(yè)董事會(huì)所面臨的尷尬之處——一方面，董事會(huì)成為了“花瓶”，僅在最后環(huán)節(jié)象征性地做出決議，并未真正履行其職責(zé)；另一方面，外部董事的選用、權(quán)責(zé)的履行也存在形式化、表面化的現(xiàn)象，外部董事難以發(fā)揮自身作用。
三是監(jiān)事會(huì)未來(lái)的定位和改革去向不清晰
國(guó)有企業(yè)設(shè)不設(shè)監(jiān)事會(huì)？監(jiān)事會(huì)人選如何產(chǎn)生？監(jiān)事如何發(fā)揮對(duì)企業(yè)的監(jiān)督作用？這些都是對(duì)國(guó)企監(jiān)事會(huì)面臨的核心問(wèn)題。
破局題眼——理順國(guó)企法人治理的四大關(guān)鍵
結(jié)合公司法修訂草案及既有的核心矛盾，中大咨詢認(rèn)為，在國(guó)企改革收官之年，做實(shí)、做真國(guó)企現(xiàn)代法人治理、邁入改革深水區(qū)，需要重點(diǎn)在四大關(guān)鍵方面實(shí)現(xiàn)“突圍”：
l? 如何保障黨組織對(duì)國(guó)有企業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)？
l? 從要素管理向“管資本”轉(zhuǎn)變，兩張清單怎么做？
l? 落實(shí)董事會(huì)決策主體作用，如何積極發(fā)揮外部董事作用？
l? 發(fā)揮監(jiān)事會(huì)監(jiān)督功能，強(qiáng)化專門委員會(huì)。
一、堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)
堅(jiān)持黨對(duì)國(guó)有企業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，推動(dòng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)與市場(chǎng)化體制機(jī)制的有效融合。中大咨詢認(rèn)為，其核心是要明確黨組織討論什么內(nèi)容（即什么是三重一大）？討論的基礎(chǔ)是什么？討論的流程是怎樣？
●（一）討論內(nèi)容：
中大咨詢認(rèn)為，在貫徹黨的路線方針政策的事項(xiàng)，重要人事任免事項(xiàng)，企業(yè)黨建工作和基層黨組織建設(shè)事項(xiàng)，涉及思想政治、精神文明、企業(yè)文化等思想文化導(dǎo)向這四類事項(xiàng)方面，企業(yè)黨組織有最終決定權(quán)。而在公司重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)方面，則有“把方向、管大局、促落實(shí)”的把關(guān)權(quán)。
圖3 國(guó)有企業(yè)黨組織的“決定權(quán)”和“把關(guān)權(quán)”
那重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)是什么？
2019年12月底頒布的《中國(guó)共產(chǎn)黨國(guó)有企業(yè)基層組織工作條例（試行）》對(duì)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)進(jìn)行了頂層明確。
第十五條國(guó)有企業(yè)重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)必須經(jīng)黨委（黨組）研究討論后，再由董事會(huì)或者經(jīng)理層作出決定。研究討論的事項(xiàng)主要包括：
（一）貫徹黨中央決策部署和落實(shí)國(guó)家發(fā)展戰(zhàn)略的重大舉措；
（二）企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、中長(zhǎng)期發(fā)展規(guī)劃，重要改革方案；
（三）企業(yè)資產(chǎn)重組、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資本運(yùn)作和大額投資中的原則性方向性問(wèn)題；
（四）企業(yè)組織架構(gòu)設(shè)置和調(diào)整，重要規(guī)章制度的制定和修改；
（五）涉及企業(yè)安全生產(chǎn)、維護(hù)穩(wěn)定、職工權(quán)益、社會(huì)責(zé)任等方面的重大事項(xiàng)；
（六）其他應(yīng)當(dāng)由黨委（黨組）研究討論的重要事項(xiàng)。
可見(jiàn)，重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)集中于企業(yè)發(fā)展規(guī)劃、資產(chǎn)處置、組織架構(gòu)、安全生產(chǎn)、維護(hù)穩(wěn)定、職工權(quán)益等方面，國(guó)有企業(yè)在開(kāi)展相關(guān)事項(xiàng)決策時(shí)，應(yīng)當(dāng)首先通過(guò)黨組織的前置研究。
【案例】：珠海市國(guó)資委對(duì)市屬國(guó)企黨委前置討論研究重大決策問(wèn)題的主要內(nèi)容進(jìn)一步細(xì)化。
圖4 珠海市國(guó)資委關(guān)于黨委前置討論研究重大決策問(wèn)題的細(xì)化意見(jiàn)
●（二）討論基礎(chǔ)：
因此，中大咨詢認(rèn)為，國(guó)有企業(yè)黨組織討論的基礎(chǔ)是“五個(gè)是否”，而非具體議題——“五個(gè)是否”即對(duì)于重大經(jīng)營(yíng)管理事項(xiàng)，黨組織重點(diǎn)判斷政治方向是否正確、上級(jí)改革要求是否遵循、權(quán)利監(jiān)督是否到位、風(fēng)險(xiǎn)是否可控等，而具體的經(jīng)營(yíng)分析判斷則在董事會(huì)、經(jīng)理層。黨委會(huì)前置研究的不是具體議題、具體事項(xiàng)，而是要對(duì)決策事項(xiàng)的基本面進(jìn)行分析和監(jiān)管，確保決策事項(xiàng)有利于國(guó)有資產(chǎn)保值增值、有利于企業(yè)改革發(fā)展、有利于建設(shè)廉潔國(guó)企。
【案例】：某企業(yè)在實(shí)行職業(yè)經(jīng)理人改革時(shí)同步制定權(quán)責(zé)界面清單，以大灣區(qū)某國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司試點(diǎn)為例，黨委前置研討內(nèi)容主要為五個(gè)是否。
圖5 黨委前置研究的“五個(gè)是否”
●（三）決策流程：
結(jié)合企業(yè)實(shí)踐，中大咨詢認(rèn)為黨組織對(duì)重大事項(xiàng)的把握主要體現(xiàn)在對(duì)事項(xiàng)的前置研究環(huán)節(jié)，以黨委集體會(huì)議形式開(kāi)展。許多國(guó)有企業(yè)對(duì)“黨組織前置研究”的疑惑也聚焦于此：黨委會(huì)前置研究的議題如何確定和安排上會(huì)？黨委會(huì)形成決議后如何有效落實(shí)？
中大咨詢認(rèn)為，要做實(shí)、做真黨委會(huì)前置研究，就要充分發(fā)揮黨組織成員的能動(dòng)性：一是黨委書記要牽頭做好議題審定工作；二是黨委委員要堅(jiān)持黨的紀(jì)律，嚴(yán)格執(zhí)行黨組織的決議，在作為董事會(huì)或經(jīng)營(yíng)層成員參加相應(yīng)會(huì)議、討論相關(guān)議題時(shí)，要執(zhí)行黨組織的對(duì)相關(guān)議題的意見(jiàn)，投出關(guān)鍵一票。
【案例】：大灣區(qū)某水利投資集團(tuán)黨組織決策流程
圖6 大灣區(qū)某國(guó)企黨組織基礎(chǔ)流程圖
二、從要素管理向“管資本”轉(zhuǎn)變，明確權(quán)責(zé)邊界
本輪國(guó)資國(guó)企改革重點(diǎn)舉措之一是推進(jìn)股權(quán)多元化和混合所有制改革，引入非國(guó)有資本，以管資本為主推進(jìn)職能轉(zhuǎn)變。中大咨詢認(rèn)為傳統(tǒng)的按照戰(zhàn)略、人力、財(cái)務(wù)、資產(chǎn)等要素管理模式要向以“管資本”為導(dǎo)向、做實(shí)董事會(huì)、經(jīng)理層職權(quán)的監(jiān)管模式轉(zhuǎn)變，其核心要明確“對(duì)上”和“對(duì)內(nèi)”兩張清單。
圖7 “對(duì)上”和“對(duì)內(nèi)”兩張清單
●（一）對(duì)上，理順履行出資人職責(zé)機(jī)構(gòu)與企業(yè)關(guān)系
在實(shí)踐過(guò)程中，中大咨詢發(fā)現(xiàn)大多數(shù)國(guó)企與其出資人（如國(guó)資委、管委會(huì)等）并未明確權(quán)責(zé)邊界，特別是在區(qū)縣一級(jí)的企業(yè)，許多國(guó)企甚至還承擔(dān)著區(qū)政府、管委會(huì)的行政功能。要建立現(xiàn)代法人治理結(jié)構(gòu)，首先需要理順企業(yè)-履行出資人職責(zé)的機(jī)構(gòu)-政府（管委會(huì)）三層關(guān)系，明確上級(jí)監(jiān)管部門與國(guó)有企業(yè)之間的權(quán)責(zé)關(guān)系，重點(diǎn)下放企業(yè)自主經(jīng)營(yíng)所需要的業(yè)務(wù)、財(cái)務(wù)、人事權(quán)限，并通過(guò)權(quán)責(zé)界面清單予以明確。
【案例】：大灣區(qū)某高新區(qū)國(guó)有企業(yè)-國(guó)資中心-管委會(huì)權(quán)責(zé)清單
圖8 大灣區(qū)某國(guó)企與上級(jí)監(jiān)管部門的權(quán)責(zé)清單示例
●（二）對(duì)內(nèi)，則需明確集團(tuán)總部與子公司、重要孫公司的職責(zé)邊界
目前，大部分國(guó)有企業(yè)仍按照職能條線式管理下屬公司，尚未根據(jù)子公司發(fā)展階段、所處行業(yè)建立差異化管控機(jī)制，亟需明確分類管控模式。同時(shí)，逐步下放選人用人、資產(chǎn)配置、生產(chǎn)研發(fā)、下屬企業(yè)班子成員的考核評(píng)價(jià)及薪酬分配等關(guān)鍵權(quán)力，保障下屬公司經(jīng)營(yíng)活力。
圖9 某國(guó)有資本投資公司對(duì)下屬企業(yè)審批清單示意
三、落實(shí)董事會(huì)決策主體作用
●（一）明確董事會(huì)構(gòu)成及職數(shù)
真正要實(shí)現(xiàn)股東通過(guò)董事會(huì)發(fā)聲，實(shí)現(xiàn)股東在董事會(huì)上的有效制衡，董事會(huì)的構(gòu)成非常關(guān)鍵。按照修訂草案要求，董事會(huì)成員需三人以上，外部董事占比過(guò)半，三百人以上的有限責(zé)任公司需設(shè)置職工董事。
圖10 新公司法背景下的國(guó)有企業(yè)董事會(huì)設(shè)置
●（二）落實(shí)董事會(huì)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)
中大咨詢認(rèn)為發(fā)揮董事會(huì)專業(yè)化決策的核心功能，須在治理制度上將核心權(quán)利（重大決策、選人用人、薪酬分配等）交給董事會(huì)并在實(shí)踐中落到實(shí)處，必須做到有法必依和有章可循（即充分尊重《公司法》賦予《公司章程》的法律地位、在《公司章程》及相關(guān)議事規(guī)則中對(duì)董事會(huì)決策事項(xiàng)進(jìn)行清晰規(guī)定）。
【案例】：大灣區(qū)某國(guó)有資本投資公司試點(diǎn)董事會(huì)職權(quán)
●（三）完善外部董事管理。
在外部董事過(guò)半數(shù)的要求下，建立專職外部董事管理辦法，保障外部董事盡責(zé)，強(qiáng)化激勵(lì)與約束并行機(jī)制。
圖11 外部董事考核指標(biāo)
圖12 深圳市屬國(guó)企專職外部董事管理辦法（節(jié)選）
●（四）明確經(jīng)理層分工，落實(shí)崗位聘任協(xié)議
中大咨詢認(rèn)為，隨著職業(yè)經(jīng)理人、任期制契約化管理的不斷推進(jìn)，經(jīng)理層成員的職責(zé)、權(quán)限等應(yīng)以《崗位協(xié)議書》等方式予以制度化落實(shí)。
圖13 某企業(yè)通過(guò)崗位協(xié)議書明確經(jīng)營(yíng)班子與公司的權(quán)責(zé)關(guān)系
四、專門委員會(huì)
公司法修訂草案提出國(guó)有獨(dú)資公司可不設(shè)監(jiān)事會(huì)或者監(jiān)事，需設(shè)審計(jì)委員會(huì)等專門委員會(huì)，其中審計(jì)委員會(huì)應(yīng)半數(shù)為外部董事。中大咨詢認(rèn)為，國(guó)企應(yīng)結(jié)合自身實(shí)際，選擇落實(shí)監(jiān)事會(huì)或?qū)徲?jì)委員會(huì)。
●（一）監(jiān)事會(huì)：
落實(shí)董事會(huì)經(jīng)營(yíng)自主權(quán)后，發(fā)揮好監(jiān)事會(huì)的監(jiān)督功能至關(guān)重要。中大咨詢認(rèn)為，可借鑒已試點(diǎn)實(shí)施的“監(jiān)事會(huì)主席與紀(jì)委書記一肩挑”模式，實(shí)現(xiàn)監(jiān)督和問(wèn)責(zé)有效融合，促進(jìn)同級(jí)監(jiān)督發(fā)揮實(shí)效。
圖14 國(guó)有企業(yè)監(jiān)事會(huì)的構(gòu)成
●（二）審計(jì)委員會(huì)：
制訂專門委員會(huì)工作規(guī)則、明確議事范圍和程序，為董事會(huì)決策提供專業(yè)咨詢意見(jiàn)，值得注意的是，董事會(huì)專門委員會(huì)不具有決策權(quán)、不以董事會(huì)名義作出決議。
【案例】：山東省國(guó)資委《關(guān)于加強(qiáng)省屬企業(yè)董事會(huì)建設(shè)的意見(jiàn)》
該意見(jiàn)明確提出：董事會(huì)專門委員會(huì)不具有決策權(quán)、不以董事會(huì)名義作出決議；經(jīng)董事會(huì)授權(quán)，可以聘請(qǐng)社會(huì)中介機(jī)構(gòu)或者專家為其提供專業(yè)咨詢意見(jiàn)，費(fèi)用由企業(yè)承擔(dān)。各專業(yè)委員會(huì)的職責(zé)如下：
戰(zhàn)略與投資委員會(huì)：研究企業(yè)戰(zhàn)略規(guī)劃、經(jīng)營(yíng)計(jì)劃、投資計(jì)劃以及需要董事會(huì)決策的主業(yè)調(diào)整、投資項(xiàng)目負(fù)面清單、投融資、資產(chǎn)重組、資產(chǎn)處置、產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓、資本運(yùn)作、改革改制等方面事項(xiàng)，向董事會(huì)提出審議意見(jiàn)。
薪酬與考核委員會(huì)：研究企業(yè)工資收入分配制度及方案；按照有關(guān)規(guī)定，組織擬訂經(jīng)理層成員經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核辦法和薪酬管理辦法，組織開(kāi)展經(jīng)理層成員經(jīng)營(yíng)業(yè)績(jī)考核，向董事會(huì)提出考核結(jié)果建議和薪酬兌現(xiàn)建議方案。
審計(jì)與風(fēng)險(xiǎn)委員會(huì)：指導(dǎo)企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理體系、內(nèi)部控制體系、合規(guī)管理體系和違規(guī)經(jīng)營(yíng)投資責(zé)任追究工作體系建設(shè)，督導(dǎo)內(nèi)部審計(jì)制度的制訂及實(shí)施，并對(duì)相關(guān)制度及其執(zhí)行情況進(jìn)行檢查和評(píng)估；審核企業(yè)的財(cái)務(wù)報(bào)告、審議企業(yè)的會(huì)計(jì)政策及其變動(dòng)并向董事會(huì)提出意見(jiàn)；審核年度審計(jì)計(jì)劃和重點(diǎn)審計(jì)任務(wù)，經(jīng)董事會(huì)批準(zhǔn)后督促落實(shí)，研究重大審計(jì)結(jié)論和整改工作，推動(dòng)審計(jì)成果運(yùn)用；評(píng)價(jià)內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)工作成效，向董事會(huì)提出調(diào)整審計(jì)部門負(fù)責(zé)人的建議；向董事會(huì)提出聘用或者解聘會(huì)計(jì)師事務(wù)所及其報(bào)酬的建議，與外部審計(jì)機(jī)構(gòu)保持良好溝通。
提名委員會(huì)：研究擬訂公司有關(guān)人員選聘的標(biāo)準(zhǔn)、程序和方法，向董事會(huì)提出有關(guān)人選建議；對(duì)總經(jīng)理提名的人選進(jìn)行了解，向董事會(huì)提出意見(jiàn)。
“權(quán)責(zé)利”一直是國(guó)企體制機(jī)制改革的重點(diǎn)，也是許多企業(yè)的改革難點(diǎn)。國(guó)企改革三年行動(dòng)的核心目的，就是要建立起符合科學(xué)規(guī)律、業(yè)績(jī)導(dǎo)向、靈活有序的權(quán)責(zé)體系，在加強(qiáng)黨對(duì)國(guó)有企業(yè)全面管理的同時(shí)，突破既有體制機(jī)制的“束縛”，讓國(guó)有企業(yè)放開(kāi)手腳在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中不斷做強(qiáng)做優(yōu)做大。
中大咨詢建議，要把法人治理結(jié)構(gòu)優(yōu)化作為國(guó)企改革的“前置動(dòng)作”，筑牢基礎(chǔ)方能實(shí)現(xiàn)改革的突破，只要抓緊確保黨組織對(duì)國(guó)有企業(yè)的全面領(lǐng)導(dǎo)，從要素管理向“管資本”轉(zhuǎn)變，落實(shí)董事會(huì)決策主體作用、積極發(fā)揮外部董事作用以及發(fā)揮監(jiān)事會(huì)監(jiān)督功能、強(qiáng)化專門委員會(huì)功能四個(gè)關(guān)鍵要素，大膽嘗試授權(quán)機(jī)制創(chuàng)新，必能在推進(jìn)市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制過(guò)程中寫下濃墨重彩的“關(guān)鍵一筆”。