國(guó)資布局的調(diào)整優(yōu)化是“十四五”時(shí)期國(guó)資國(guó)企改革的“重頭戲”。近期，多地相繼出臺(tái)“十四五”國(guó)有資本布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整相關(guān)規(guī)劃，勾勒產(chǎn)業(yè)發(fā)展藍(lán)圖，提出打造數(shù)個(gè)千億級(jí)產(chǎn)業(yè)集團(tuán)等計(jì)劃，一系列重大項(xiàng)目將加速落地。作為重要舉措之一，重組整合醞釀更多新動(dòng)作。而在過(guò)去一年里，地方國(guó)資戰(zhàn)略重組動(dòng)作不斷：

2020年7月，作為山東省的國(guó)企龍頭，山東能源與兗礦集團(tuán)、山東高速與齊魯交通集團(tuán)分別實(shí)現(xiàn)重組整合，重組后的山東能源集團(tuán)、山東高速集團(tuán)資產(chǎn)總額將分別達(dá)到6379億元、9452億元，形成了“能源行業(yè)航母”和“交通板塊龍頭”。

2020年10月，歷時(shí)6個(gè)月、涉改資產(chǎn)2.6萬(wàn)億的山西省國(guó)資戰(zhàn)略性重組收官。自此，山西省屬企業(yè)數(shù)量從28家調(diào)整至23家，煤炭企業(yè)數(shù)量從7家調(diào)整至1家煤企和1家能源集團(tuán)，新興產(chǎn)業(yè)企業(yè)大幅增加，國(guó)有經(jīng)濟(jì)發(fā)展的質(zhì)量和效益進(jìn)一步提升。

2021年5月，四川省屬國(guó)企四川交投集團(tuán)、四川鐵投集團(tuán)重組整合為“蜀道集團(tuán)”，集團(tuán)總資產(chǎn)超9100億元，投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)高速公路總里程9926公里、鐵路總里程6290公里，成為西部交通基礎(chǔ)設(shè)施投資建設(shè)營(yíng)運(yùn)龍頭企業(yè)，綜合實(shí)力位居全國(guó)同行“第一方陣”

2021年7月，淮安市新組建5大市屬國(guó)企正式揭牌。本次國(guó)資重組涉改資產(chǎn)約3000億元，通過(guò)優(yōu)化重組，將原12戶市屬國(guó)企整合為淮安市國(guó)有聯(lián)合投資發(fā)展集團(tuán)、淮安市投資控股集團(tuán)、淮安市交通控股集團(tuán)、淮安市文化旅游集團(tuán)、淮安市金融發(fā)展集團(tuán)5大集團(tuán)，深入推動(dòng)國(guó)企主業(yè)定位明確和資源優(yōu)化布局，為淮安市國(guó)資國(guó)企進(jìn)一步做大做強(qiáng)、做精做優(yōu)奠定基礎(chǔ)。

在深化國(guó)資國(guó)企改革的浪潮之下，推動(dòng)戰(zhàn)略性重組成為區(qū)域國(guó)資實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要路徑之一。中大咨詢基于自身在全國(guó)多地參與區(qū)域國(guó)資戰(zhàn)略重組的實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，總結(jié)出區(qū)域國(guó)資戰(zhàn)略重組的動(dòng)因、思路和實(shí)操三大要點(diǎn)，為未來(lái)區(qū)域國(guó)資優(yōu)化戰(zhàn)略重組提供思考建議。

一、【溯源究因】區(qū)域國(guó)資戰(zhàn)略重組的動(dòng)因是什么？

優(yōu)化國(guó)資布局和監(jiān)管成為國(guó)資改革政策導(dǎo)向

從最新的國(guó)資國(guó)企改革政策文件《國(guó)企改革三年行動(dòng)方案（2020-2022年）》可以看出，推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整、形成以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制成為國(guó)資國(guó)企改革的重要方向，而這兩大改革方向的實(shí)現(xiàn)都與區(qū)域國(guó)資的戰(zhàn)略重組緊密相關(guān)。

從推進(jìn)國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化和結(jié)構(gòu)調(diào)整而言，戰(zhàn)略重組可以推動(dòng)國(guó)資已有產(chǎn)業(yè)和資產(chǎn)進(jìn)行專業(yè)化整合，促進(jìn)國(guó)資向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，引導(dǎo)國(guó)資退出非主業(yè)領(lǐng)域和低效資產(chǎn)領(lǐng)域，實(shí)現(xiàn)國(guó)資國(guó)企聚焦主責(zé)主業(yè)進(jìn)行發(fā)展。

從形成以管資本為主的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管體制而言，改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，打造國(guó)有資本投資公司、國(guó)有資本運(yùn)營(yíng)公司、產(chǎn)業(yè)集團(tuán)協(xié)調(diào)發(fā)展的格局，是優(yōu)化國(guó)資監(jiān)管體制的重要改革方式之一。其中，改組組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司的企業(yè)必須具有一定發(fā)展基礎(chǔ)，只有符合條件的商業(yè)一類企業(yè)才更適合改組組建為國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。

解決質(zhì)量發(fā)展痛點(diǎn)成為區(qū)域國(guó)資內(nèi)在需求

各地區(qū)尤其是發(fā)展水平較落后地區(qū)的國(guó)資在發(fā)展過(guò)程中普遍面臨一些痛點(diǎn)，若不能有效解決，將很難實(shí)現(xiàn)轉(zhuǎn)型升級(jí)和高質(zhì)量發(fā)展，因此亟需通過(guò)戰(zhàn)略重組注入發(fā)展新活力。

發(fā)展效益低，債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)高。部分區(qū)域國(guó)資有效經(jīng)營(yíng)性資產(chǎn)占比不高，市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力較弱，雖有資產(chǎn)規(guī)模但缺乏盈利能力，資產(chǎn)收益率偏低；總體資信評(píng)級(jí)不高且難以提升，甚至存在債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隱患。

產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理，缺乏發(fā)展?jié)摿Α?/span>部分區(qū)域國(guó)資的產(chǎn)業(yè)布局較為單一，以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)為主的投融資平臺(tái)公司占比較大，在重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域存在缺失，難以發(fā)揮區(qū)域產(chǎn)業(yè)服務(wù)引領(lǐng)功能，不利于區(qū)域國(guó)資形成產(chǎn)業(yè)生態(tài)。

國(guó)企主業(yè)不突出，同質(zhì)業(yè)態(tài)競(jìng)爭(zhēng)明顯。部分區(qū)域國(guó)資的下屬國(guó)企缺乏核心主業(yè)，主要承載政府的非經(jīng)營(yíng)性任務(wù)，業(yè)務(wù)發(fā)展缺乏自主性規(guī)劃；部分國(guó)企之間存在不必要的業(yè)務(wù)重疊，發(fā)展協(xié)調(diào)性不足，難以形成規(guī)模效應(yīng)。

國(guó)企定位不清晰，監(jiān)管難以落實(shí)。由于發(fā)展能力不強(qiáng)、主業(yè)不突出等一系列原因，國(guó)企普遍缺乏清晰定位和發(fā)展特色，難以進(jìn)行分類管理和差異化授權(quán)放權(quán)，難以落實(shí)國(guó)資監(jiān)管的改革要求。

二、【厘清思路】開(kāi)展區(qū)域國(guó)資戰(zhàn)略重組的“一個(gè)現(xiàn)實(shí)、一條底線和兩條主線”

結(jié)合國(guó)資改革政策導(dǎo)向和區(qū)域國(guó)資發(fā)展內(nèi)在需求，在分析制定區(qū)域國(guó)資戰(zhàn)略重組方案時(shí)，既要瞄準(zhǔn)普遍性的改革目標(biāo)，又要考慮區(qū)域國(guó)資的具體現(xiàn)實(shí)約束，把握目標(biāo)和現(xiàn)實(shí)之間的平衡，實(shí)事求是地制定符合各區(qū)域國(guó)資發(fā)展階段的重組方案，在保證平穩(wěn)過(guò)渡的基礎(chǔ)上邁出重組改革步伐?？傮w而言，制定區(qū)域國(guó)資戰(zhàn)略重組方案時(shí)，要把握“一個(gè)現(xiàn)實(shí)、一條底線和兩條主線”。

1個(gè)現(xiàn)實(shí)：現(xiàn)有發(fā)展基礎(chǔ)能否支撐大型變革？

不同區(qū)域國(guó)資的整體規(guī)模和質(zhì)量不同，產(chǎn)業(yè)布局成熟度、市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力、盈利能力等基礎(chǔ)條件不同，在變革承受力和重組關(guān)鍵目標(biāo)上也會(huì)存在差異。通過(guò)各城市國(guó)資案例研究可得，發(fā)展基礎(chǔ)較好的區(qū)域國(guó)資例如一線城市國(guó)資，更有能力承受大刀闊斧的改革，從而推動(dòng)產(chǎn)業(yè)深度重組，加強(qiáng)國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司專業(yè)化運(yùn)作，大規(guī)模推動(dòng)國(guó)有企業(yè)上市；而發(fā)展基礎(chǔ)較弱的區(qū)域國(guó)資例如部分三線城市國(guó)資，國(guó)企尤其是占比較高的投融資平臺(tái)公司往往還未實(shí)現(xiàn)真正的市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，明確企業(yè)定位和業(yè)務(wù)布局的初級(jí)階段還未完成，甚至還存在融資隱患，如果一次性進(jìn)行大型深度重組變革，極有可能造成整體混亂局面。

1條底線：能否杜絕發(fā)生融資風(fēng)險(xiǎn)？

融資安全是國(guó)資國(guó)企生存發(fā)展的底線，必須貫穿重組方案分析始終。在制定重組方案前，要判斷化解融資風(fēng)險(xiǎn)是否是區(qū)域國(guó)資重組的首要任務(wù)。如果融資風(fēng)險(xiǎn)迫在眉睫，重組方案要首先著眼于打造1-2家能夠快速實(shí)現(xiàn)高資信評(píng)級(jí)的國(guó)企主體，從而降低融資壓力；如果融資風(fēng)險(xiǎn)尚可控制，則可以著眼于優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、完善國(guó)資監(jiān)管等普遍性改革目標(biāo)推動(dòng)重組。在制定重組方案后，要對(duì)國(guó)資整體和各國(guó)企的財(cái)務(wù)狀況、融資水平進(jìn)行評(píng)估，確保重組后不會(huì)引發(fā)新的融資風(fēng)險(xiǎn)。

2條主線：如何優(yōu)化國(guó)資產(chǎn)業(yè)布局？是否通過(guò)成立國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司優(yōu)化國(guó)資監(jiān)管？

● 如何優(yōu)化國(guó)資產(chǎn)業(yè)布局？

區(qū)域國(guó)資應(yīng)結(jié)合當(dāng)?shù)鼐唧w的產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策和國(guó)資國(guó)企的實(shí)際業(yè)務(wù)資源稟賦，向基礎(chǔ)設(shè)施、公用事業(yè)、金融等現(xiàn)代服務(wù)業(yè)、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)等重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中，其中尤其要注重培育戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)投資或服務(wù)平臺(tái)，塑造區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展生態(tài)，推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)升級(jí)，發(fā)展實(shí)體經(jīng)濟(jì)。在明確區(qū)域國(guó)資的產(chǎn)業(yè)布局方向后，要進(jìn)一步明確各國(guó)企應(yīng)承載的主責(zé)主業(yè)，推動(dòng)區(qū)域國(guó)資業(yè)務(wù)資源圍繞各國(guó)企主責(zé)主業(yè)進(jìn)行優(yōu)化集中，不符合主責(zé)主業(yè)要求的業(yè)務(wù)資源要適當(dāng)退出。

● 是否通過(guò)成立國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司優(yōu)化國(guó)資監(jiān)管？

區(qū)域國(guó)資整體規(guī)模越大質(zhì)量越高，具有市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)力的商業(yè)類企業(yè)占比越高，越有可能組建成功國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司，并通過(guò)優(yōu)化其職能定位和管控模式發(fā)揮授權(quán)經(jīng)營(yíng)、激發(fā)企業(yè)活力等方面的作用。如果區(qū)域國(guó)資在規(guī)模、質(zhì)量、市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型程度、商業(yè)類企業(yè)占比等維度上評(píng)價(jià)較低，組建國(guó)有資本、投資運(yùn)營(yíng)公司既缺乏支撐基礎(chǔ)，又缺乏必要意義，即使完成組建也可能只是空殼，無(wú)法真正發(fā)揮優(yōu)化國(guó)資監(jiān)管的作用，還可能因?yàn)榇笠?guī)模變革影響國(guó)資整體穩(wěn)定發(fā)展。對(duì)于發(fā)展階段較低的區(qū)域國(guó)資，應(yīng)首先著眼于第一條主線即優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局進(jìn)行戰(zhàn)略重組，培育具有競(jìng)爭(zhēng)力的產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，再逐步探索組建國(guó)有資本投資、運(yùn)營(yíng)公司。在優(yōu)化國(guó)資監(jiān)管上，可首先運(yùn)用清單管理、一企一策、完善考核評(píng)價(jià)等其他國(guó)資監(jiān)管思路和手段。

圖1 重組模式分析選擇思路圖

三、【實(shí)戰(zhàn)經(jīng)驗(yàn)】戰(zhàn)略重組方案落地實(shí)操的要點(diǎn)有哪些？

明確重組企業(yè)范圍

明確可重組企業(yè)的范圍是制定戰(zhàn)略重組方案的前提。在一個(gè)區(qū)域中，可能存在國(guó)資委負(fù)責(zé)管理的國(guó)企、園區(qū)管委會(huì)負(fù)責(zé)管理的園區(qū)平臺(tái)國(guó)企、其他行政單位負(fù)責(zé)管理的國(guó)企等，在制定重組方案前，要充分確認(rèn)重組可納入的企業(yè)范圍，并確認(rèn)各企業(yè)在重組中的角色。重組中的核心國(guó)企會(huì)是承載國(guó)資產(chǎn)業(yè)布局主責(zé)主業(yè)、整合吸收業(yè)務(wù)資產(chǎn)的主體，非核心企業(yè)則可能成為被整合主體，在業(yè)務(wù)資源補(bǔ)充、資產(chǎn)劃撥缺口補(bǔ)足中發(fā)揮輔助作用。

確認(rèn)重組企業(yè)業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)

準(zhǔn)確把握重組企業(yè)的業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)是提高重組方案有效性的基礎(chǔ)。在重組企業(yè)業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)確認(rèn)上，往往會(huì)面臨兩大問(wèn)題，一是重組企業(yè)對(duì)自身業(yè)務(wù)板塊的劃分與定義未必準(zhǔn)確，二是各重組企業(yè)之間劃分業(yè)務(wù)板塊的標(biāo)準(zhǔn)未必統(tǒng)一。因此在制定重組方案時(shí)，要充分下沉了解各一級(jí)企業(yè)集團(tuán)的二級(jí)企業(yè)，把握其業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)，并根據(jù)統(tǒng)一的業(yè)務(wù)板塊劃分標(biāo)準(zhǔn)對(duì)其業(yè)務(wù)進(jìn)行定義，為后期重組方案奠定業(yè)務(wù)真實(shí)性基礎(chǔ)。

差異化處理同質(zhì)業(yè)務(wù)

處理不同國(guó)企主體的同質(zhì)業(yè)務(wù)并不是簡(jiǎn)單的“合并同類項(xiàng)”，需要根據(jù)各同質(zhì)業(yè)務(wù)的實(shí)際情況具體分析。一般而言，可按照三種思路進(jìn)行處理。

一是直接合并。如果同質(zhì)業(yè)務(wù)合并后，規(guī)模效應(yīng)和互補(bǔ)效應(yīng)顯著，負(fù)面效應(yīng)較小，則可以直接合并。

二是保留業(yè)務(wù)生態(tài)。如果同質(zhì)業(yè)務(wù)是各企業(yè)主營(yíng)業(yè)務(wù)的必要延伸業(yè)務(wù)，對(duì)完善企業(yè)業(yè)務(wù)生態(tài)、平衡現(xiàn)金流具有重要作用，則仍然有必要保留在原企業(yè)主體。

三是實(shí)行“賽馬機(jī)制”。如果同質(zhì)業(yè)務(wù)經(jīng)過(guò)一定程度的合并后，可集中到有限的2-3個(gè)企業(yè)主體，但各企業(yè)具有相當(dāng)?shù)膶?shí)力或進(jìn)一步合并存在較大障礙，可基于“賽馬機(jī)制”將同質(zhì)業(yè)務(wù)保留在各企業(yè)主體，在未來(lái)根據(jù)各企業(yè)主體業(yè)務(wù)發(fā)展變化情況再考慮深度重組。

充分支持優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)發(fā)展

區(qū)域國(guó)資戰(zhàn)略重組要充分支持具有市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)能力和發(fā)展?jié)摿Φ膬?yōu)質(zhì)企業(yè)和業(yè)務(wù)，盡量不增加其發(fā)展包袱，并匹配優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)資產(chǎn)，推動(dòng)其快速發(fā)展壯大，從而改善區(qū)域國(guó)資的整體發(fā)展水平。在不爆發(fā)融資風(fēng)險(xiǎn)且業(yè)務(wù)可以協(xié)同發(fā)展的前提下，盡量在重組方案中推動(dòng)業(yè)務(wù)資產(chǎn)的“強(qiáng)強(qiáng)聯(lián)合”。

平穩(wěn)推進(jìn)資產(chǎn)劃撥

資產(chǎn)可以實(shí)現(xiàn)平穩(wěn)劃撥是重組方案能夠落地的保障。在制動(dòng)資產(chǎn)劃撥方案時(shí)，可堅(jiān)持兩大原則。

一是資產(chǎn)、債權(quán)債務(wù)、人員一體化處理原則。資產(chǎn)進(jìn)行劃撥時(shí)，同步劃撥與資產(chǎn)相關(guān)聯(lián)的債權(quán)債務(wù)和人員；如果出于業(yè)務(wù)發(fā)展需要和員工職業(yè)發(fā)展需要，部分人員有更合適的崗位，可具體協(xié)商。

二是對(duì)投資者負(fù)責(zé)原則。在資本市場(chǎng)發(fā)行過(guò)股票、債券等的國(guó)企，對(duì)于資產(chǎn)劃出形成的缺口，最好注入其他相關(guān)業(yè)務(wù)資產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)足，并及時(shí)充分披露資產(chǎn)劃撥事件，說(shuō)明其對(duì)企業(yè)發(fā)展和償債能力的影響，減少投資者的質(zhì)疑，避免引發(fā)資本市場(chǎng)信用風(fēng)險(xiǎn)。

結(jié)語(yǔ)

《國(guó)企改革三年行動(dòng)計(jì)劃》提出“推動(dòng)國(guó)有資本向重要行業(yè)和關(guān)鍵領(lǐng)域集中”，國(guó)資布局的調(diào)整優(yōu)化正朝著“優(yōu)結(jié)構(gòu)、提質(zhì)量”的方向不斷邁進(jìn)。在整合資源、優(yōu)化布局的過(guò)程中，需要厘清發(fā)展基礎(chǔ)支撐，筑牢整合風(fēng)險(xiǎn)底線，以保障區(qū)域民生、賦能區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展為主軸，通過(guò)“明確重組企業(yè)范圍、確定主責(zé)主業(yè)、融合同質(zhì)業(yè)務(wù)、壯大優(yōu)質(zhì)業(yè)務(wù)、平穩(wěn)劃撥資產(chǎn)”五部曲加速推進(jìn)戰(zhàn)略性重組和專業(yè)化整合。

未來(lái)，區(qū)域國(guó)資可以充分利用多層次資本市場(chǎng)推動(dòng)國(guó)企重組方式升級(jí)，并且要更加注重國(guó)企重組后的實(shí)質(zhì)性整合工作，更要通過(guò)深化企業(yè)產(chǎn)權(quán)、公司治理、經(jīng)營(yíng)機(jī)制、激勵(lì)機(jī)制等方面的改革，推動(dòng)重組后的企業(yè)實(shí)現(xiàn)真正融合，進(jìn)而加速公司治理走向規(guī)范、經(jīng)營(yíng)機(jī)制更加靈活、風(fēng)險(xiǎn)管控能力增強(qiáng)，實(shí)現(xiàn)國(guó)企從規(guī)模擴(kuò)張向質(zhì)量效益提升的轉(zhuǎn)變。