引言
自碳排放概念提出以來(lái)，截至2020年，全球有54個(gè)國(guó)家的碳排放實(shí)現(xiàn)達(dá)峰，占全球碳排放總量約40%。這部分國(guó)家主要集中在歐洲，以其嚴(yán)格的氣候政策和經(jīng)濟(jì)發(fā)展實(shí)踐實(shí)現(xiàn)了碳達(dá)峰，歐盟碳排放交易市場(chǎng)發(fā)揮的作用功不可沒(méi)。
那么，歐盟碳排放交易市場(chǎng)經(jīng)歷了怎樣的發(fā)展歷程？歐盟碳排放交易體系是如何建設(shè)的？對(duì)于我國(guó)碳交易市場(chǎng)又有何啟示？本文將一一解答。
歐盟碳交易市場(chǎng)發(fā)展情況
《京都議定書(shū)》確立后，為更好地實(shí)現(xiàn)控排目標(biāo)，進(jìn)一步降低減排成本，歐盟于2005年在歐盟內(nèi)部建立了企業(yè)級(jí)的碳交易體系，即歐盟碳排放交易體系，并以其為關(guān)鍵抓手，逐步推進(jìn)歐盟碳排放交易市場(chǎng)建設(shè)。
歐盟碳排放交易市場(chǎng)共分為四個(gè)階段：
第一階段（2005-2007年）為試驗(yàn)階段；
第二階段（2008-2012年）為《京都議定書(shū)》確定的減排承諾期；
第三階段（2013-2020年），對(duì)交易機(jī)制進(jìn)行大幅度改革，如排放上限以1.74%的削減速度在第二階段年度平均上限基礎(chǔ)上逐年遞減、通過(guò)拍賣分配更多的碳排放權(quán)配額等；
第四階段（2021-2030年），歐盟碳交易市場(chǎng)步入常態(tài)。
圖1 歐盟碳排放交易體系建設(shè)歷程。（資料來(lái)源：《碳交易理論、制度和市場(chǎng)》，中大咨詢總結(jié)繪制）
第一階段（2005-2007年）試驗(yàn)探索
第一階段（2005-2007年）主要為歐盟碳交易市場(chǎng)試運(yùn)行階段，該階段定位于“在行動(dòng)中學(xué)習(xí)”，為關(guān)鍵的下一階段積累經(jīng)驗(yàn)。該階段減排總目標(biāo)是完成《京都議定書(shū)》中承諾目標(biāo)的45%，覆蓋了歐盟25國(guó)（2019年時(shí)擴(kuò)大到31國(guó)，包括28個(gè)歐盟成員國(guó)及冰島、列支敦士登和挪威3個(gè)國(guó)家）。參與交易的行業(yè)包括電力和熱力生產(chǎn)、鋼鐵、石油精煉、化工、玻璃陶瓷水泥等建筑材料以及造紙印刷等，交易主體是上述重點(diǎn)行業(yè)中的約11000家排放設(shè)施，交易標(biāo)的僅包括CO2排放配額。
第二階段（2008-2012年）制度體系的重點(diǎn)建設(shè)
第二階段（2008-2012年）與《京都議定書(shū)》的履約期相對(duì)應(yīng)，主要目標(biāo)是幫助歐盟各成員國(guó)實(shí)現(xiàn)在《京都議定書(shū)》中的減排承諾。在行業(yè)覆蓋范圍方面，將航空業(yè)納入到碳排放交易體系內(nèi)；在交易標(biāo)的方面，仍然只包括CO2排放配額一種。公開(kāi)數(shù)據(jù)顯示，歐盟在第二階段的碳排放配額總量約為82.3億噸CO2當(dāng)量，德國(guó)是獲得配額總量最多的國(guó)家，約占全部配額總量的21%，英國(guó)、意大利、波蘭分別占12%、10%、10%左右。
第三階段（2013-2020年）進(jìn)一步嚴(yán)苛規(guī)范
第三階段（2013-2020年），歐盟開(kāi)始對(duì)歐盟碳交易體系推行改革，制定統(tǒng)一排放上限。一方面，每年對(duì)排放上限減少1.74%，另一方面，逐漸以拍賣的形式取代免費(fèi)分配的形式。其中，能源行業(yè)要求完全進(jìn)行配額拍賣，工業(yè)和熱力行業(yè)根據(jù)基線法免費(fèi)分配。2013年，歐盟實(shí)現(xiàn)約50%的國(guó)家計(jì)劃分配的歐盟排放配額（EUA）通過(guò)拍賣形式獲得，且這一比例在此之后逐年遞增。
第四階段（2021-2030年）推動(dòng)常態(tài)化穩(wěn)定發(fā)展
第四階段（2021-2030年），歐盟在原有的EU-ETS改革基礎(chǔ)上通過(guò)了最新且更加嚴(yán)苛要求的修改，并逐漸推動(dòng)歐盟碳交易市場(chǎng)步入常態(tài)。
歐盟碳交易體系建設(shè)情況
總量設(shè)定和配額分配制度
歐盟碳交易市場(chǎng)是一個(gè)對(duì)范圍內(nèi)履約企業(yè)實(shí)行絕對(duì)總量控制的市場(chǎng)。歐盟將決定碳排放配額總量的權(quán)利賦予各成員國(guó)，各成員國(guó)制訂國(guó)家分配方案，決定本國(guó)區(qū)域內(nèi)納入EU-ETS企業(yè)的碳排放配額總量，并提交歐洲委員會(huì)批準(zhǔn)，即由各個(gè)成員國(guó)選取碳排放量較大的企業(yè)設(shè)置總量控制目標(biāo)，相當(dāng)于各成員國(guó)將其總量控制目標(biāo)拆分成兩個(gè)部分，第一部分分給納入EU-ETS改革的履約企業(yè)，第二部分由成員國(guó)政府進(jìn)行管理。
圖2 歐盟碳交易體系。（資料來(lái)源：中大咨詢總結(jié)繪制）
在第二階段，歐盟要求各成員國(guó)分配以免費(fèi)分配法為主，拍賣法分配的碳排放配額不超過(guò)配額總量的10%，歐盟委員會(huì)主要負(fù)責(zé)審核各成員國(guó)上報(bào)的信息，“自下而上”提交審核，“自上而下”發(fā)文批復(fù)，各國(guó)分配須遵循以下基本原則：
①成員國(guó)應(yīng)根據(jù)不同行業(yè)活動(dòng)的技術(shù)和經(jīng)濟(jì)減排潛力決定不同行業(yè)的配額量，即成員國(guó)需要大致確定履約企業(yè)所屬行業(yè)的配額總量，然后再對(duì)該行業(yè)內(nèi)的履約企業(yè)進(jìn)行分配，對(duì)減排潛力較大的行業(yè)分配配額相對(duì)偏緊，對(duì)減排潛力較小行業(yè)的配額分配相對(duì)寬松；
②不得過(guò)分照顧特定行業(yè)或企業(yè)；
③各成員國(guó)應(yīng)明確提出對(duì)市場(chǎng)新進(jìn)入者的配額分配方法；
④不過(guò)分照顧已經(jīng)實(shí)施了清潔技術(shù)（包括能效提高技術(shù)）的企業(yè)，即不向它們提供超過(guò)它們實(shí)際排放水平配額；
⑤各成員國(guó)可以對(duì)易受歐盟以外國(guó)家或經(jīng)濟(jì)實(shí)體競(jìng)爭(zhēng)影響的行業(yè)做出有限的保護(hù)措施，但是成員國(guó)必須說(shuō)明做出上述措施的主要原因，不能僅將競(jìng)爭(zhēng)力受影響作為唯一原因。
第三階段時(shí)，歐盟取消了各成員國(guó)各自制定國(guó)家分配方案的形式，改由歐盟委員會(huì)統(tǒng)籌把控，統(tǒng)一設(shè)定碳交易市場(chǎng)內(nèi)的配額總量和分配方法。在流程上也同步取消了“自下而上”提交審核的過(guò)程，而是由歐盟將配額分配至成員國(guó)政府，再由成員國(guó)政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)履約企業(yè)分配配額。各成員國(guó)對(duì)企業(yè)的分配以拍賣為主，免費(fèi)分配部分按歐盟統(tǒng)一制定的行業(yè)基準(zhǔn)線進(jìn)行分配。
最終，歐盟在第三階段實(shí)現(xiàn)60%以上的配額以拍賣的形式進(jìn)行分配，其中，電力、碳捕捉、運(yùn)輸與儲(chǔ)存行業(yè)的配額全部以拍賣形式分出，對(duì)工業(yè)和供熱企業(yè)中存在嚴(yán)重碳泄漏風(fēng)險(xiǎn)的行業(yè)100%免費(fèi)分配配額，其他行業(yè)“過(guò)渡性免費(fèi)”獲得80%的指標(biāo)，但逐年下調(diào)，至2020年下降至30%。
履約和考核制度
第二階段時(shí)，歐盟要求各成員國(guó)對(duì)在EU-ETS內(nèi)的企業(yè)履約情況實(shí)施年度考核，規(guī)定履約企業(yè)每年須在規(guī)定時(shí)間內(nèi)提交上年度第三方機(jī)構(gòu)核實(shí)的排放量及等額的排放配額總量，否則視為未完成，將面臨成員國(guó)政府處罰。處罰主要包括三個(gè)方面：
①經(jīng)濟(jì)處罰，對(duì)每噸超額排放量罰款100歐元；
②公布違法者姓名；
③要求違約企業(yè)在下年度補(bǔ)足本年度超排額等量的碳排放配額。
第三階段時(shí)，歐盟新增了對(duì)成員國(guó)政府違約行為的處罰，要求違約的成員國(guó)政府須在下年度補(bǔ)交超額排放量的1.08倍配額數(shù)量
交易制度
從第二階段的交易主體來(lái)看，除歐盟成員國(guó)履約企業(yè)外，任何自然人和法人均可購(gòu)買并持有配額。具體包括：履約企業(yè)、締約方國(guó)家非履約企業(yè)、金融中介、非締約方國(guó)家的排放企業(yè)，但均不包括政府。
從第二階段的交易標(biāo)的來(lái)看，主要包括歐盟排放配額（EUA）、JI項(xiàng)目減排量（ERU）、CDM項(xiàng)目核證減排量（CER）及上述交易標(biāo)的的期權(quán)期貨形式等。其中，EUA及其期權(quán)期貨屬于碳排放配額類標(biāo)的，ERU、CER及其期權(quán)期貨屬于碳減排信用類標(biāo)的。在配額交易模式上，主要包括履約企業(yè)與本國(guó)履約企業(yè)交易、履約企業(yè)與其他國(guó)家履約企業(yè)交易、履約企業(yè)與金融中介之間的交易。
從第二階段的交易價(jià)格來(lái)看，一級(jí)市場(chǎng)是政府免費(fèi)分配配額，價(jià)格為零；二、三級(jí)市場(chǎng)交易價(jià)格由市場(chǎng)供求決定，長(zhǎng)期來(lái)看，受歐控排總目標(biāo)、各國(guó)指標(biāo)分配情況影響較大，短期來(lái)看，受經(jīng)濟(jì)形勢(shì)、能源價(jià)格影響較大。
到第三階段時(shí)，歐盟對(duì)交易制度進(jìn)行了改革，將成員國(guó)政府也納入到交易主體，在征得歐盟批準(zhǔn)后可參與到碳交易活動(dòng)當(dāng)中。但僅允許政府之間開(kāi)展EUA配額交易和碳減排信用交易，不允許政府和企業(yè)間開(kāi)展EUA配額交易。
支撐機(jī)制
●? 監(jiān)測(cè)報(bào)告核查機(jī)制
歐盟在第二階段便明確提出，所有履約企業(yè)須按照歐盟制定的標(biāo)準(zhǔn)方法對(duì)其C02排放量進(jìn)行監(jiān)測(cè)，經(jīng)第三方機(jī)構(gòu)核證后向政府提交。在第三階段對(duì)監(jiān)測(cè)報(bào)告核證機(jī)制進(jìn)行改進(jìn)，統(tǒng)一報(bào)告規(guī)則，提高監(jiān)測(cè)和報(bào)告的質(zhì)量。同時(shí)，設(shè)定了新的關(guān)于排放量核證與核證人員認(rèn)證及監(jiān)督的條例，規(guī)定核證人員認(rèn)證與撤銷認(rèn)證的條件，及核證機(jī)構(gòu)的相互承認(rèn)和業(yè)務(wù)評(píng)估的條件。
●? 配額登記記錄機(jī)制
第二階段時(shí)，歐盟各成員國(guó)均建立了各自的國(guó)家登記系統(tǒng)，歐盟則單獨(dú)建立了獨(dú)立交易日志，既實(shí)現(xiàn)了與各成員國(guó)國(guó)家登記系統(tǒng)連接，又與聯(lián)合國(guó)國(guó)際獨(dú)立交易日志相連接。在第三階段，歐盟對(duì)配額登記記錄機(jī)制進(jìn)行了統(tǒng)一，取消了原有國(guó)家登記系統(tǒng)，改由歐盟獨(dú)立交易日志進(jìn)行統(tǒng)一管理，即由歐盟獨(dú)立交易日志負(fù)責(zé)各成員國(guó)開(kāi)設(shè)賬戶的維護(hù)工作，及配額的發(fā)放、轉(zhuǎn)讓、清除等工作。
歐盟碳交易發(fā)展經(jīng)驗(yàn)啟示
歐盟碳排放交易體系（EU-ETS）是第一個(gè)區(qū)域性、強(qiáng)制性的碳排放交易體系。從理論上看，碳排放交易體系應(yīng)包括四個(gè)關(guān)鍵要素：減排目標(biāo)與總量設(shè)定、配額分配、排放交易市場(chǎng)監(jiān)督、履行與強(qiáng)制措施。雖然中國(guó)與歐盟之間在經(jīng)濟(jì)發(fā)展、法律體系、社會(huì)文化等方面均存在差異，但在設(shè)計(jì)與實(shí)施碳交易體系這一問(wèn)題上，仍有許多核心原則與經(jīng)驗(yàn)可供借鑒。
碳減排目標(biāo)類型的選擇與轉(zhuǎn)化
通常，碳減排目標(biāo)分為絕對(duì)目標(biāo)（如總量控制目標(biāo)）和相對(duì)指標(biāo)（如碳排放強(qiáng)度）兩種類型?！毒┒甲h定書(shū)》和歐盟的氣候政策法律均采用了絕對(duì)數(shù)量的目標(biāo)，當(dāng)前我國(guó)尚未制定總量控制目標(biāo)，只是設(shè)定了相對(duì)總量目標(biāo)，但在將碳強(qiáng)度目標(biāo)轉(zhuǎn)化成總量控制目標(biāo)時(shí)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求仍是重要考慮要素。碳減排目標(biāo)類型在相互轉(zhuǎn)化換算時(shí)由于對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的預(yù)期不同而具有不確定性，因此在碳排放交易體系中目標(biāo)設(shè)定及配額分配等問(wèn)題上，與歐盟的絕對(duì)總量控制目標(biāo)及相應(yīng)的總量—交易模式會(huì)有所不同，這些存在的差異不容忽視。
總量控制目標(biāo)設(shè)定權(quán)限的合理配置
歐盟立法者在EU-ETS的總量目標(biāo)設(shè)定問(wèn)題上，為了達(dá)到歐盟和成員國(guó)之間的平衡，經(jīng)歷了在分散決策模式和集中決策模式之間搖擺變化的過(guò)程。我國(guó)在十二五規(guī)劃中制定了全國(guó)性碳強(qiáng)度指標(biāo)，并將其層層分解到地方政府，這屬于一種自上而下的集中決策模式。
某種程度上說(shuō)，這種分配碳強(qiáng)度指標(biāo)的過(guò)程是國(guó)家發(fā)改委與各個(gè)地方政府博弈協(xié)商的結(jié)果，其弊端在于碳強(qiáng)度目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要在很大程度上依賴于傳統(tǒng)的行政命令與控制、對(duì)政府及其主要負(fù)責(zé)人員的考核、問(wèn)責(zé)制度，但碳排放交易機(jī)制是一種基于市場(chǎng)的工具，不能僅僅依靠行政控制命令來(lái)實(shí)施運(yùn)作；然而，在具體開(kāi)展碳交易過(guò)程中，考慮到各地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展與減排能力間存在巨大差異，我國(guó)采取了試點(diǎn)探索繼而推向全國(guó)的自下而上的路徑，但這種地方差異性將長(zhǎng)期存在，即使全國(guó)性的碳排放交易體系順利建立。
那么，如何平衡中央政府與地方政府在總量目標(biāo)設(shè)定上的權(quán)限配置問(wèn)題，對(duì)歐盟與中國(guó)而言均是重大挑戰(zhàn)：中國(guó)未來(lái)的碳排放交易體系如果采用分散決策模式，由各省自主決定其碳排放交易總量控制目標(biāo)，該怎樣保證各省設(shè)置總量目標(biāo)的一致性從而保證排放企業(yè)的公平競(jìng)爭(zhēng)？如果采用集中決策模式，由中央政府（國(guó)家發(fā)改委）直接確定全國(guó)碳排放交易總量控制目標(biāo)，又該怎樣將地方差異性納入考慮？這些問(wèn)題還需進(jìn)一步思考。
碳交易市場(chǎng)的構(gòu)建與完善
從歐盟發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，碳交易體系的建立存在“試驗(yàn)-建設(shè)-完善-常態(tài)化”的循序漸進(jìn)過(guò)程，經(jīng)過(guò)試驗(yàn)階段后，逐漸步入體系建設(shè)、體系改革的發(fā)展階段，在加強(qiáng)碳交易體系建設(shè)的同時(shí)，提高歐盟對(duì)各成員國(guó)的總體管控力度，逐步放開(kāi)市場(chǎng)交易范圍，刺激碳交易市場(chǎng)迸發(fā)活力。由于我國(guó)幅員遼闊、省份眾多，各區(qū)域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)存在差異性、復(fù)雜性明顯的特點(diǎn)，因此我國(guó)碳交易市場(chǎng)發(fā)展的第一階段由“試點(diǎn)”起步，按照“試點(diǎn)-建設(shè)-完善-常態(tài)化”的過(guò)程逐步構(gòu)建完善。
我國(guó)率先在北京、上海、廣州、深圳、湖北、天津、重慶、江蘇、福建共9個(gè)省市開(kāi)展碳交易試點(diǎn)，各試點(diǎn)可根據(jù)自身情況對(duì)不同的碳排放交易模式進(jìn)行試驗(yàn)探索，從而為建立全國(guó)性碳排放交易制度積累發(fā)展經(jīng)驗(yàn)；第二階段，形成全國(guó)統(tǒng)一的碳排放交易市場(chǎng)，以資源分配方式為主，逐漸擴(kuò)大納入控排范圍的行業(yè)與企業(yè)；第三階段，完善碳交易體系，將免費(fèi)配額分發(fā)的運(yùn)作模式向競(jìng)價(jià)拍賣的模式轉(zhuǎn)變，提高碳配額交易競(jìng)拍占比；第四階段，推動(dòng)我國(guó)碳交易市場(chǎng)常態(tài)化穩(wěn)定發(fā)展，擴(kuò)大國(guó)際減碳義務(wù)承擔(dān)比重。
“水床效應(yīng)”的風(fēng)險(xiǎn)防范
以歐盟為例，雖然《歐盟運(yùn)作條約》促使各成員國(guó)制定了宏大的減排目標(biāo)和嚴(yán)苛碳排放處罰措施，但由于第二階段時(shí)，EU-ETS采取了歐盟范圍內(nèi)的總量控制目標(biāo)，各成員國(guó)在國(guó)家層面缺乏總量控制目標(biāo)，可能會(huì)導(dǎo)致一方成員國(guó)以嚴(yán)格的措施減少的碳排放，轉(zhuǎn)化成其他成員國(guó)新增的碳排放。因此，在第三階段時(shí)，歐盟調(diào)整分配策略為集中決策模式，保障總體目標(biāo)能夠?qū)崿F(xiàn)的同時(shí)，也對(duì)各成員國(guó)內(nèi)部及相互間碳排放調(diào)整空間進(jìn)行限制。
目前，我國(guó)已初步走過(guò)試點(diǎn)階段，在“九省共建”試點(diǎn)模式的經(jīng)驗(yàn)支撐下，我國(guó)碳交易市場(chǎng)在全國(guó)范圍內(nèi)開(kāi)始推廣建設(shè)，碳強(qiáng)度目標(biāo)已經(jīng)分配到各省區(qū)、各市縣，在設(shè)置總量控制目標(biāo)時(shí)，也應(yīng)考慮可能產(chǎn)生的“水床效應(yīng)”問(wèn)題。如果我國(guó)碳排放交易體系采用集中決策模式來(lái)設(shè)置全國(guó)性或全省性的總量控制目標(biāo)，怎樣能夠既保證減排目標(biāo)統(tǒng)一性，又能夠鼓勵(lì)地方政府對(duì)碳排放交易企業(yè)實(shí)行更加嚴(yán)格的碳減排政策措施，從而促進(jìn)碳減排與低碳經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，將是我們需要面對(duì)的重要挑戰(zhàn)。
結(jié)語(yǔ)
歐盟碳排放交易體系踐行了排污權(quán)交易理論，為世界各國(guó)構(gòu)建碳交易市場(chǎng)提供了參考，也為全球碳交易體系的構(gòu)建與運(yùn)作提供了制度、機(jī)構(gòu)等基礎(chǔ)。本文通過(guò)分析歐盟碳排放體系的建設(shè)情況及對(duì)我國(guó)的啟示，認(rèn)為應(yīng)切實(shí)依托我國(guó)國(guó)情，合理選擇碳減排目標(biāo)、合理配置總量控制目標(biāo)設(shè)定權(quán)限、循序漸進(jìn)完善碳交易市場(chǎng)、做好可預(yù)知的風(fēng)險(xiǎn)防范是建立符合我國(guó)發(fā)展利益的碳排放交易機(jī)制的必由之路。
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