引言
《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十四個(gè)五年規(guī)劃和二〇三五年遠(yuǎn)景目標(biāo)的建議》把創(chuàng)新放在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強(qiáng)作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐?；谖覈A(chǔ)研究薄弱現(xiàn)狀，為了解決“卡脖子”技術(shù)問題，“十四五”規(guī)劃除了提出強(qiáng)化國家戰(zhàn)略力量、提升企業(yè)技術(shù)創(chuàng)新能力和激發(fā)人才創(chuàng)新活力，也強(qiáng)調(diào)要深入推進(jìn)科技體制改革，完善國家科技治理體系。而科研經(jīng)費(fèi)管理改革是推動(dòng)科技體制改革的切入點(diǎn)和突破口，黨中央和國務(wù)院高度重視科研資金管理，于2014年發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)和加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》，促進(jìn)科研資金管理的科學(xué)性。
“十三五”以來，我國全社會(huì)研發(fā)投入不斷提高，從2015年的1.42萬億元增長到2020年預(yù)計(jì)2.4萬億元左右，2020年研發(fā)投入強(qiáng)度達(dá)到2.42%左右，我國科技實(shí)力和創(chuàng)新能力大幅提升。但是，隨著科研經(jīng)費(fèi)的投入，科技體制的問題不斷顯現(xiàn)，比如科研預(yù)算編制繁瑣、項(xiàng)目申報(bào)審批流程冗長和經(jīng)費(fèi)撥付進(jìn)度慢等，分散了科研人員的精力、打擊了科研人員的積極性。國務(wù)院高度重視科研人員面臨的突出問題，力求根據(jù)科研規(guī)律完善經(jīng)費(fèi)管理，緩解科研人員的后顧之憂。
7月28日，針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的棘手問題，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出進(jìn)一步改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理，給予科研人員更大經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)。
一、完善科研經(jīng)費(fèi)管理的政策脈絡(luò)
2006年，財(cái)政部、科技部共同制定了《國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》、《國家科技支撐計(jì)劃專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》、《國家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃（863計(jì)劃）專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法》和《公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理試行辦法》等四個(gè)專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法。
但是上述辦法缺少靈活性、管理過細(xì)。為此，財(cái)政部和科技部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于調(diào)整國家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定》，將課題單位在實(shí)施課題過程中發(fā)生的無法計(jì)入直接費(fèi)用的間接消耗，由原來的管理費(fèi)用劃分為間接費(fèi)用，明確了間接費(fèi)用是間接成本補(bǔ)償?shù)那?，并且提高了間接消耗的核定比例，最高可達(dá)直接費(fèi)用扣除設(shè)備購置費(fèi)后的20%。同時(shí)，間接費(fèi)用中增加了科研人員的績效支出，調(diào)動(dòng)了科研人員的積極性。
2014年，針對(duì)預(yù)算管理過嚴(yán)、結(jié)余經(jīng)費(fèi)政策有待改進(jìn)等問題，科技部和財(cái)政部發(fā)布《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》，明確實(shí)行資金預(yù)撥機(jī)制，建立科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)年初預(yù)撥制度，以滿足科研單位年初經(jīng)費(fèi)需求。結(jié)余資金也進(jìn)一步放寬要求，原規(guī)定結(jié)余資金要全部收回，現(xiàn)改為完成任務(wù)目標(biāo)并通過驗(yàn)收、且承擔(dān)單位信用評(píng)價(jià)好的項(xiàng)目，可按規(guī)定留歸項(xiàng)目單位使用。
2016年，繼續(xù)針對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理過細(xì)過嚴(yán)問題改革，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》?！锻ㄖ分饕腥齻€(gè)舉措：
●? 簡化預(yù)算
將直接費(fèi)用中會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國際合作與交流費(fèi)合并為一個(gè)科目，科研人員編制這部分預(yù)算時(shí)不用再具體說明開會(huì)次數(shù)、出差次數(shù)。
●? 提高間接費(fèi)用比重，加大績效激勵(lì)力度
間接費(fèi)用占直接費(fèi)用扣除設(shè)備購置費(fèi)后，500萬元以下、500-1000萬元、1000萬元以上對(duì)應(yīng)比例從20%/13%/10%提高到20%/15%/13%。
●? 明確勞務(wù)費(fèi)開支范圍和標(biāo)準(zhǔn)
重申勞務(wù)費(fèi)不設(shè)比例限制，參與項(xiàng)目研究的研究生、博士后、訪問學(xué)者以及項(xiàng)目聘用的研究人員、科研輔助人員等，都可以開支勞務(wù)費(fèi)。
2017-2019年，各部門繼續(xù)從預(yù)算編制、管理架構(gòu)和流程管理等三個(gè)方面強(qiáng)調(diào)簡政放權(quán)。
●? 預(yù)算編制
《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》中指出直接費(fèi)用中除設(shè)備費(fèi)外，其他費(fèi)用只提供基本測算說明，不提供明細(xì)。
●? 管理架構(gòu)
實(shí)行分級(jí)管理、明確權(quán)責(zé)，牽頭組織單位不再管理具體項(xiàng)目（課題），專業(yè)機(jī)構(gòu)承擔(dān)項(xiàng)目（課題）管理具體職責(zé)。
●? 流程管理
《進(jìn)一步深化管理改革激發(fā)創(chuàng)新活力確保完成國家科技重大專項(xiàng)既定目標(biāo)的十項(xiàng)措施》中指出，減少實(shí)施周期內(nèi)的各類評(píng)估、檢查、抽查、審計(jì)等活動(dòng)，實(shí)施一次性綜合績效評(píng)價(jià)，合并技術(shù)、財(cái)務(wù)、檔案驗(yàn)收程序。
二、國務(wù)院常務(wù)會(huì)議亮點(diǎn)
此前，政府多次下發(fā)對(duì)科研經(jīng)費(fèi)管理的實(shí)施規(guī)定，有效擴(kuò)大科研人員的自主權(quán)，一定程度激發(fā)科研人員的積極性，也有利于簡化管理機(jī)制。但是，當(dāng)前我國基礎(chǔ)研究實(shí)力的提升，要求繼續(xù)推進(jìn)科技體制改革。因此，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議部署了進(jìn)一步改革完善中央財(cái)政科研經(jīng)費(fèi)管理，給予科研人員更大經(jīng)費(fèi)管理自主權(quán)。
此次國務(wù)院常務(wù)會(huì)議主要有八大亮點(diǎn)：
1、“減”預(yù)算編制科目
將預(yù)算科目從9個(gè)以上精簡為3個(gè)，此前的預(yù)算科目包括設(shè)備費(fèi)、材料費(fèi)、測試化驗(yàn)加工費(fèi)、燃料動(dòng)力費(fèi)、差旅費(fèi)/會(huì)議費(fèi)/國際合作與交流費(fèi)、出版/文獻(xiàn)/信息傳播/知識(shí)產(chǎn)權(quán)事務(wù)費(fèi)、勞務(wù)費(fèi)、專家咨詢費(fèi)、管理費(fèi)，現(xiàn)在精簡成3個(gè)，大大簡化了預(yù)算編制流程，節(jié)約了科研人員編制時(shí)間。
2、“放”權(quán)力
將設(shè)備費(fèi)等預(yù)算調(diào)劑權(quán)全部下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位。早在“十二五”初期，財(cái)政部和科技部研究制定的《關(guān)于調(diào)整國家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定》，已經(jīng)下放了與研發(fā)活動(dòng)直接相關(guān)的材料費(fèi)等科目的預(yù)算調(diào)整權(quán)限。
2014年發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)加強(qiáng)中央財(cái)政科研項(xiàng)目和資金管理的若干意見》，賦予項(xiàng)目單位和科研人員更大的自主權(quán)，允許會(huì)議費(fèi)、差旅費(fèi)、國際合作交流費(fèi)三項(xiàng)支出之間調(diào)劑使用，但不得突破三項(xiàng)支出預(yù)算總額。
2018年國務(wù)院出臺(tái)的《國務(wù)院關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》，將除設(shè)備費(fèi)外的直接費(fèi)用的調(diào)劑權(quán)全部下放給項(xiàng)目承擔(dān)單位。
此次，設(shè)備費(fèi)的預(yù)算調(diào)劑權(quán)下放，實(shí)現(xiàn)了所有直接費(fèi)用預(yù)算調(diào)劑權(quán)下方，給予科研人員的對(duì)直接費(fèi)用的完全自主調(diào)控權(quán)。
3、“改”預(yù)算制度
對(duì)基礎(chǔ)研究類和人才類項(xiàng)目推行經(jīng)費(fèi)包干制。未實(shí)行“包干制”前，要求科研人員在課題開始前就對(duì)未來可能產(chǎn)生的支出進(jìn)行詳細(xì)測算，編制不同費(fèi)用科目的預(yù)算，計(jì)劃好費(fèi)用要花在什么地方、怎么使用。
但是，科研的不確定性、未知性和預(yù)算要求的具體化存在矛盾。因此，2019年的《政府工作報(bào)告》首次提出科研經(jīng)費(fèi)“包干制”改革試點(diǎn)?！鞍芍啤笔窍却_定經(jīng)費(fèi)總額，但無需編制明細(xì)費(fèi)用科目預(yù)算，科研人員在科研過程中可根據(jù)實(shí)際經(jīng)費(fèi)需求按規(guī)定使用和列支?！鞍芍啤钡膶?shí)現(xiàn)不僅使科研人員自主調(diào)控直接經(jīng)費(fèi)，間接經(jīng)費(fèi)也納入自主調(diào)控范圍，使科研人員從繁瑣的管理體系中解放出來，把更多的精力投入到科研當(dāng)中。
4、“提”間接費(fèi)用比例
政策對(duì)基礎(chǔ)研究的間接費(fèi)用比例不斷提高，第一次提高是在2017年，財(cái)政部和科技部以及國家發(fā)展和改革委員會(huì)聯(lián)合印發(fā)的《國家科技重大專項(xiàng)（民口）資金管理辦法》提出，對(duì)試驗(yàn)設(shè)備依賴程度低和實(shí)驗(yàn)材料耗費(fèi)少的基礎(chǔ)研究、軟件開發(fā)、集成電路設(shè)計(jì)等智力密集型項(xiàng)目提高間接經(jīng)費(fèi)比例，500萬元以下的部分為不超過30%，500萬元至1000萬元的部分為不超過25%，1000萬元以上的部分為不超過20%，比2011年公布的比例分別提高0%/2%/3%。
此次，更是將數(shù)學(xué)等純理論基礎(chǔ)研究間接費(fèi)用比例提高到60%，體現(xiàn)了政府強(qiáng)化基礎(chǔ)研究的決心。政策除了重視間接費(fèi)用的總量，也關(guān)注結(jié)構(gòu)。
2011年財(cái)政部和科技部發(fā)布的《關(guān)于調(diào)整國家科技計(jì)劃和公益性行業(yè)科研專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)管理辦法若干規(guī)定》，首次提出間接費(fèi)用包含績效支出，此后績效支出比例不斷提高，由起初的不超過直接費(fèi)用扣除設(shè)備購置費(fèi)后的5%，到取消中央財(cái)政科技計(jì)劃（專項(xiàng)、基金等）績效支出比例限制。再到此次的全面普調(diào)，科研項(xiàng)目經(jīng)費(fèi)中用于“人”的費(fèi)用可達(dá)50%以上，可將間接費(fèi)用全部用于績效支出。此舉不僅體現(xiàn)了對(duì)“人”的重視，而且有利于建立績效管理機(jī)制。
5、“擴(kuò)”勞務(wù)費(fèi)開支范圍
對(duì)比2016年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步完善中央財(cái)政科研項(xiàng)目資金管理等政策的若干意見》，此次會(huì)議在勞務(wù)費(fèi)列支中增加了單位繳納的項(xiàng)目聘用人員的住房公積金，進(jìn)一步保障了聘用人員的社會(huì)福利，有利于吸納優(yōu)秀的科研人員加入。
6、“促”科研人員出國交流
“三公”經(jīng)費(fèi)，是因公出國（境）費(fèi)用、公務(wù)接待費(fèi)、及公務(wù)用車購置和運(yùn)行維護(hù)費(fèi)這三種經(jīng)費(fèi)的統(tǒng)稱，為了防止貪污腐敗，我國對(duì)“三公”經(jīng)費(fèi)的語段、使用和監(jiān)督有嚴(yán)格的限制。此次會(huì)議決定科研經(jīng)費(fèi)中列支的國際合作與交流費(fèi)用不納入“三公”經(jīng)費(fèi)范圍，緩解了科研人員出國交流的擔(dān)憂。
7、“變”管理模式
此次會(huì)議提出支持新型研發(fā)機(jī)構(gòu)實(shí)行“預(yù)算+負(fù)面清單”管理模式，此前我國科研經(jīng)費(fèi)一直實(shí)行“正面清單”模式，該模式應(yīng)用于課題立項(xiàng)、評(píng)審、經(jīng)費(fèi)使用和驗(yàn)收等各個(gè)環(huán)節(jié)，但是“正面清單”管理的過細(xì)，“負(fù)面清單”有利于簡化審批流程，擴(kuò)大自主權(quán)。
8、“解”工資總額束縛
國務(wù)院2018年發(fā)布的《關(guān)于優(yōu)化科研管理提升科研績效若干措施的通知》已對(duì)科研項(xiàng)目績效提出實(shí)行分類評(píng)價(jià)。此舉已經(jīng)對(duì)科研成果轉(zhuǎn)化有一定激勵(lì)作用，但是項(xiàng)目承擔(dān)單位有工資總額的限制。此次國務(wù)院會(huì)議提出的科技成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎(jiǎng)勵(lì)不受所在單位績效工資總量限制，不作為核定下一年度績效工資基數(shù)，將鼓勵(lì)項(xiàng)目承擔(dān)單位加強(qiáng)對(duì)科研人員實(shí)施科研成果轉(zhuǎn)化的激勵(lì)，加快科研成果轉(zhuǎn)化。
三、政策導(dǎo)向研判
我國科技投入快速增長，科研項(xiàng)目管理不斷科學(xué)化、透明化、自主化、精簡化，有利于激發(fā)科研人員創(chuàng)新活力，切實(shí)減輕科研人員負(fù)擔(dān)，激活科技體制。隨著科技體制日益完善，縱向項(xiàng)目不斷產(chǎn)出科技成果，將促進(jìn)國有企業(yè)和科研院所、高校合作，推動(dòng)科技成果轉(zhuǎn)化和落地。